Мегапроекты и риски. Анатомия амбиций - [26]

Хотя, в принципе, отклонение проекта из-за его высокого экологического риска возможно, такого еще не случалось. Но экологические проблемы, выявленные при детальной оценке воздействия на окружающую среду, во многих случаях привели к переработке проектов, и, как следствие, к значительному увеличению затрат на проект. Подобный рост стоимости не принимался во внимание в анализе затрат и выгод, тем самым нарушая логику процедуры ранжирования. В данном контексте важно знать, что согласно немецкой системе планирования, которая на местном уровне управляется Землями (Länder), отчуждение имущества владельцев возможно только в случае, если: (i) проект необходим для увеличения общего социального благосостояния; и (ii) нет лучшей альтернативы. Анализ экологического влияния часто позволял группам заинтересованных лиц показать, что альтернативные решения с более низким воздействием на окружающую среду вполне осуществимы по сравнению с проектами, предлагаемыми администрацией. Взаимозависимость оценки воздействия на окружающую среду, действий экологических групп и судебных процессов привела к: (i) продлению времени реализации проектов – в случае первой высокоскоростной железной дороги, фактическая продолжительность процесса планирования и строительства составила приблизительно 20 лет; и (ii) огромным финансовым перерасходам. Здесь, как и везде, экологический риск часто переходит в финансовый риск.

Например, в случае высокоскоростной железной дороги Ганновер-Берлин было обнаружено, что проектируемое выравнивание дороги на некотором участке затронет территорию гнездования редких дроф. Поэтому, чтобы обеспечить условия для прохождения проектом своевременных юридических процедур и гарантировать, что птицам не будет нанесен вред от поездов, долгое время рассматривался проект сооружения подземного туннеля длиной несколько километров. В результате рост бюджета инвестиций стал бы настолько значительным, что цена сохранения жизни одной дрофы составила бы около 33 миллионов немецких марок. Для сравнения: в анализе затрат и выгод, используемом для стандартной экспертизы проекта, цена человеческой жизни рассчитывается, исходя из 1,3 миллиона марок. В конце концов, было принято решение внести изменения в проект выравнивания дороги и построить дамбы, которые могли бы защитить места гнездования птиц. Это решение намного дешевле по стоимости монтажных работ, но увеличивает время движения на несколько минут, что может повлиять на спрос на такие перевозки. Этот пример иллюстрирует, как проблемы состояния окружающей среды имеют тенденцию доминировать на заключительной стадии одобрения проекта в Германии с последующими задержками, большими финансовыми перерасходами и потенциально неоптимальным решением для пользователей инфраструктуры.

Столкнувшись с этими нежелательными побочными эффектами метода оценки и его взаимосвязи с процессом планирования, несколько групп, таких как Научно-консультативный совет Министерства транспорта, экспертная группа Министерства городского и территориального планирования, а также Агентство по защите окружающей среды предложили начинать процесс оценки с системного анализа, основанного на ясно определенных эксплуатационных характеристиках для вопросов территориальной и экологической политики[129]. Это могло бы помочь отфильтровать проекты, которые могут вступить в серьезный конфликт с территориальными или экологическими задачами, или перепроектировать их соответствующим образом и включить полный список расходов на защиту окружающей среды в следующий этап оценки анализа затрат и выгод проекта.

Такая процедура соответствовала бы идее стратегической экологической оценки (strategic environmental assessment – SEA), предложенной Комиссией ЕС, являющейся обязательной для будущих оценок транс-европейских транспортных сетей (Trans-European Transport Network – TTEN) или коридоров[130]. Руководящие принципы для TTEN от 1996 г. разъясняли необходимость стратегической экологической оценки. В 2001 г. была принята Директива комиссии (2001/42/ЕС), которая применяется для TTEN и будет распространена на всю транспортную систему к 2004 г.

Бакли выяснил, что средняя точность количественных, значимых, тестируемых прогнозов в отчетах о воздействиях на окружающую среду составила всего 44 процента.

Прогнозируемые результаты в сравнении с фактическими

По утверждению нескольких экспертов, одной из главных причин проверки прогнозов воздействия на окружающую среду является получение возможности учиться на опыте при проведении оценки воздействия на окружающую среду[131]. Но до настоящего времени проводилось недостаточно исследований, посвященных развитию экологического аудита и методологии аудита. Без проверки с целью подтверждения прогнозируемых оценок воздействия на окружающую среду качество и точность информации, поставляемой для процесса принятия решений, остаются в значительной степени неподтвержденными, и такова ситуация сегодня. По сравнению с огромным количеством существующих оценок воздействия на окружающую среду резко выделяется очень малое количество исследований, сравнивающих прогнозируемое влияние на окружающую среду с фактическими результатами, и только одно из них касается крупных транспортных инфраструктурных проектов. Оказалось, что это небольшое количество исследований, обнаруженных в литературе, в основном проводилось с внешней стороны процесса принятия решения – академическими исследователями, а не изнутри – ответственными органами и непосредственно разработчиками проектов.