Мегапроекты и риски. Анатомия амбиций - [56]

И словно этих проблем было недостаточно, их количество даже возросло, когда открылось сообщение Эресунд между Данией и Швецией в июле 2000 г., здесь проблемы заторов и задержек стали еще острее из-за увеличения количества поездов на переполненных путях, особенно внутри и вокруг Копенгагена[267]. И для решения этих проблем потребуется несколько лет и вложение немалых средств. В результате доверие общества к услугам датских железных дорог было подорвано. Ирония заключается в том, что сообщения Большой Бельт и Эресунд рекламировались как исторические проекты, которые возродят железные дороги в Дании, усилив конкурентную позицию железнодорожных услуг по сравнению с автомобильными. Очевидно, что решение о сообщениях Большой Бельт и Эресунд, принимаемое с учетом всей имеющейся информации, должно было бы учитывать проблемы пропускной способности подъездных путей, а также затраты и систему нормативного регулирования для их решения.

Рисковый капитал

В принципе, самой важной задачей, с точки зрения ответственности, является фактическое решение о том, стоит ли вкладывать инвестиции в мегапроект. Учитывая, что размер инвестиций находится в диапазоне многих миллиардов долларов и что неопределенность исхода процесса чрезвычайно велика, кажется самоочевидным, что те, кто принимает решения, должны нести за это ответственность. Опыт сообщений Большой Бельт, Эресунд и других проектов показывает, что правительство само по себе недостаточно эффективно, когда речь идет об обеспечении ответственности в определенных вопросах, таких как решения о крупных инвестициях в инфраструктуру (см. главы 2–4). По нашему мнению, более эффективный способ добиться этого – позволить решению развиваться вместе с проектом, при условии, что проект удовлетворяет согласованным целям общественного интереса, и при условии готовности частных финансистов участвовать в проекте без государственной гарантии. Это означает, что, по крайней мере, часть капитала, привлекаемого для данного проекта, должен составлять подлинный рисковый капитал. Другими словами, только при условии привлечения этого рискового капитала возможна реализация проекта. Выдвигая требование, чтобы существенные обязательства выражались в форме рискового капитала, рядовой гражданин не будет обязан нести какие-либо, даже самые ограниченные, риски. Таким образом, обычная практика перекладывания стоимости риска на тех, кто находится в самом невыгодном положении, чтобы защитить себя, применяемая в проектах Эресунд и Большой Бельт, если не устраняется, то, по крайней мере, значительно уменьшается[268].

Однако, даже если не рассматривать результаты распределения доходов и сосредоточиться только на чисто экономических достоинствах инвестиций, таких как инфраструктурные проекты, мы готовы доказать преимущества привлечения рискового капитала. Инвестиции в крупные инфраструктурные проекты являются решениями распределения ресурсов, имеющими долгосрочное влияние на будущее. Для привлечения необходимых средств, в конечном счете, потребуется использовать деньги, отложенные рядовыми гражданами в форме сбережений на будущее. Решение о строительстве будет приниматься при высокой степени неопределенности, и как указано в главе 7, не существует никакого объективного способа измерить стоимость этой неопределенности. При таких обстоятельствах важно, чтобы решение об использовании сбережений рядовых граждан принималось теми, кого можно считать ответственным. Ставя решение в зависимость от готовности частных финансистов вкладывать капитал в проект и позволяя им нести последствия неправильного решения, можно обеспечить лучшие гарантии осуществления проекта, только в случае его реальной необходимости.

Привлечение рискового капитала возымеет еще один положительный эффект, если будет принято решение реализовывать проект. Он будет гарантировать более высокую степень участия кредиторов в процессе заключительного планирования, строительства и эксплуатации проекта и более эффективный мониторинг. Как следствие, можно ожидать лучшего контроля затрат и улучшения мероприятий по контролю задержек строительства. Как было продемонстрировано в исследовании Эйхенгрина, использование правительственных гарантий при строительстве железных дорог в прошлом столетии имело свои плюсы и минусы, поскольку такие гарантии исключали для инвесторов мотивацию контролировать управление. Свидетельства того периода показывают, что затраты на строительство, предпринятое без гарантий, были ниже, чем на работы, имеющие такую поддержку[269].

Аргументом против использования частного рискового капитала, с которым мы иногда сталкиваемся при обсуждении этих проблем с правительственными чиновниками и промоутерами проектов, является отсутствие достаточного объема доступного частного капитала для строительства инфраструктурных проектов. Таким образом, согласно этому аргументу, многие проекты не были бы реализованы, если бы рассчитывали только на частные фонды. Тем не менее, этот аргумент ложен, как признает любой экономист, потому что и в принципе, и практически для выгодных проектов существует избыток частного капитала. Если такой капитал не используется для проекта, то это происходит потому, что рынок в него не верит, и в этом заключается главная проблема привлечения частного рискового капитала. Конечно, иногда это может расцениваться как проблема, в частности, подрядчиками и консультантами, зарабатывающими на жизнь разработкой и строительством проектов, или такими политическими деятелями и администраторами, которые хотели бы с триумфом завершить свой срок пребывания на посту, построив мегапроект. Но мы твердо убеждены в том, что именно таким образом необходимо освободить налогоплательщиков от риска быть заложниками в погоне за рентой заинтересованных групп, ищущих прибыли или славы.