Мегапроекты и риски. Анатомия амбиций - [55]

.

Система нормативного регулирования

Система нормативного регулирования рассматривается здесь не только как совокупность правил, регулирующих строительство и эксплуатацию возможного крупного проекта, и других экономических правил, имеющих существенное влияние на финансовое и экономическое выполнение проекта, но также и правил, регулирующих дополнительные инвестиции, необходимые для того, чтобы гарантировать рациональное использование проекта. Например, для сообщения через пролив или аэропорта эти дополнительные инвестиции подразумевают подъездные пути, при этом технические условия включают вопросы о том, необходимо ли для них привлечение государственного финансирования или они будут финансироваться за счет сборов от главного проекта.

Одна из причин, почему эта система нормативного регулирования должна быть определена, по возможности, заранее, заключается в том, что это заставит правительство тщательно рассматривать проблемы данной категории и определять все издержки до принятия любых решений. Вторая причина состоит в том, что выбор системы нормативного регулирования значительно влияет на риски проекта, поскольку и затраты, и риски должны быть в центре любого анализа экономической целесообразности и экспертизы.

Наконец, если часть финансирования возможного проекта должна быть привлечена из истинного рискового капитала, это может произойти, только если система нормативного регулирования налажена и политические риски определены и, там где это возможно, устранены. Система нормативного регулирования также включает такие вопросы, как необходимость ценового регулирования, то есть должны ли цены за использование сооружения, устанавливаемые возможным будущим владельцем, подчиняться определенному контролю, нужны ли конкурирующие услуги, например паромы, в случае строительства моста или туннеля, и в каком объеме[263].

Необходимость ценового регулирования должна тщательно проверяться, поскольку такой контроль часто приводит к росту экономической стоимости и может стать причиной неожиданной неэффективности[264]. Необходимо признать, что существующее законодательство о конкуренции является мощным инструментом для недопущения доминирующего поведения и что такое поведение также контролируется разрешением на предоставление конкурирующих услуг. Экономические регулирующие требования для юридического лица, управляющего данным сооружением, следовательно, должны быть очень ограниченными, например, к требованию раскрытия финансовой информации, касающейся установления тарифов и т. п.

В транспортной инфраструктуре особую важность приобретает определение всех сопутствующих затрат, поскольку, среди прочего, часто возникает необходимость в строительстве дополнительных железнодорожных и автомобильных сообщений, и для их финансирования могут потребоваться государственные средства. Поэтому те, кто платит деньги, а именно общество, должны знать все последствия. И здесь сообщения Эресунд и Большой Бельт могут служить примерами. После того как Дания и Швеция согласились строить сообщение Эресунд, оказалось, что предусмотренная подъездная железная дорога на шведской стороне не будет отвечать потребностям, по крайней мере, в долговременной перспективе. Поэтому была предложена идея альтернативы, принятая в 1997 г. – дополнительная новая подъездная дорога, так называемый Городской туннель через Мальмё. Стоимость оценивалась выше 7 миллиардов шведских крон (цены 1996 г., включая непредвиденные технические обстоятельства, но исключая проценты в процессе строительства), что было эквивалентно приблизительно 30–40 процентам от стоимости самого сообщения и более чем в два раза превышало стоимость первоначально предусмотренных подъездных путей, которые были фактически построены. Все эти деньги, в принципе, будут поступать из государственных средств[265].

Аналогично, когда строительство сообщения Большой Бельт было завершено на две трети, Государственные железные дороги Дании стали утверждать, что после открытия сообщения возникнут проблемы с пропускной способностью подъездных путей, и что либо необходимо увеличить пропускную способность этих подъездных путей, либо это может привести к тому, что количество используемых в сообщении поездов будет на одну треть меньше, чем прогнозировалось. После открытия железнодорожного сообщения в июне 1997 г. пропускная способность действительно стала проблемой. Результатом стало снижение надежности железнодорожных услуг по всей Дании. Согласно определению задержек, которое используют датские Государственные железные дороги (отправление или прибытие, превышающее расписание на пять минут), количество задержек поездов, следующих из Копенгагена к Большому Бельту, увеличилось на 233 процента – с 3,3 до 11 процентов за шесть месяцев после открытия железнодорожного сообщения по сравнению с шестью предыдущими месяцами[266]. Большие задержки (больше чем на десять минут) увеличились на 325 процентов. В Оденсе, провинциальной столице, расположенной неподалеку от сообщения, и самом важном узком месте на восточно-западном железнодорожном направлении, частью которого является сообщение, после его открытия опаздывала целая треть всех отправляющихся поездов, следующих в Большой Бельт, по сравнению с прежними 13 процентами задержек. Большие задержки в Оденсе увеличились на 162 процента. Со временем некоторые задержки были устранены, но в целом надежность после открытия железнодорожного сообщения Большой Бельт снизилась. Сотни миллионов крон были потрачены на разработку и обсуждение проблем пропускной способности и надежности, но до сих пор ничего не решено. Однако три вывода очевидны. Во-первых, решение проблемы будет стоить очень дорого; указываются затраты до 10 миллиардов датских крон, что составляет 40–50 процентов от стоимости сообщения. Во-вторых, даже если бы решение проблемы было найдено уже сегодня, срок разработки технического проекта такого размера будет составлять приблизительно восемь лет. В-третьих, в течение этого периода надежность железнодорожных услуг в Дании будет оставаться под угрозой.