Мегапроекты и риски. Анатомия амбиций - [57]

Привлечение частного капитала далее поднимает вопрос соответствующей организационной структуры для строительства и эксплуатации данного инфраструктурного проекта. До сих пор модель, выбранная в Дании для крупных сообщений, представляла собой государственные предприятия (ГП), учрежденные согласно Закону о компаниях. Такой подход также возможен при привлечении части рискового капитала; в принципе, правительству нет необходимости гарантировать погашение долга, понесенного предприятиями, которыми оно владеет[270]. Однако, если рисковый капитал является условием строительства данного инфраструктурного проекта, то для него требуется более высокая финансовая прибыль, чем для проектов с государственными гарантиями, такими как сообщение Эресунд, которое было обосновано на базе реального коэффициента окупаемости капиталовложений в размере 5 процентов. Для сравнения: сообщение Большой Бельт оценивалось на основе реального коэффициента окупаемости капиталовложений в размере 10–15 процентов в зависимости от метода и времени вычисления[271]. Как было проиллюстрировано в главе 7, надлежащая оценка риска включает необходимую норму прибыли приблизительно 9–10 процентов в реальном исчислении (исключая эффекты налогообложения). Неизвестно, возможно ли было бы обосновать сообщение Эресунд на основе реального коэффициента окупаемости капиталовложений в размере 9–10 процентов, поэтому рекомендации по рисковому капиталу могут быть спорными для промоутеров этого проекта. С другой стороны, можно утверждать, что многие из существенных проблем, касающихся проекта Эресунд, связаны с неадекватной оценкой, включая неправильную работу с риском.

Потребность в рисковом капитале не означает, что правительство отказывается от контроля над любым конкретным проектом. Напротив, именно это является непременным условием эффективной работы правительства как гаранта прав рядовых граждан на надлежащее решение проблем экологии, безопасности и экономики, для недопущения погони за рентой групп, лоббирующих специальные интересы в проектах.

Подход к экспертизе непрерывных транспортных сообщений, возникший в Дании в последние годы, ставит особый акцент на финансовой жизнеспособности, очевидно, за счет экономической (социальной) жизнеспособности. Новый подход подразумевает, что так называемые улучшения по Парето (не только потенциальные, но и фактические улучшения по Парето) должны быть нацелены на ситуации, которые не дадут никому остаться в проигрыше (или, по крайней мере, это случится с очень немногими), а некоторых сделают более обеспеченными вследствие реализации сообщения. Таким образом может интерпретироваться нулевое решение воздействия на окружающую среду в Балтийском море, равно как и требование, чтобы проекты финансировались теми и только теми, кто непосредственно извлекает из них выгоду. Логическое расширение этого подхода заключается в том, что в отношении риска также никто не должен остаться в проигрыше из-за проекта, то есть затраты на риск должны также нести те, кто использует проект. Тогда как фактические улучшения по Парето, где никто не проигрывает, как известно, с трудом достижимы или недостижимы в больших проектах, представляется очевидным, что новый подход к экспертизе стоит ближе к фактическим улучшениям по Парето, чем традиционный. Последний сосредоточивался на потенциальных улучшениях по Парето, не рассматривая распределение результатов, при условии, что победители должны быть, в принципе, способны компенсировать потери проигравших независимо от того, имела ли место фактическая компенсация.

Необходимо подчеркнуть, что для выполнения требования эффективной ответственности необязательно, чтобы все финансирование для данного проекта привлекалось с частного рынка и без государственной гарантии. Было бы возможно гарантировать часть необходимого финансирования, для некоторого снижения прямых затрат на финансирование. По нашему мнению, частный рисковый капитал должен финансировать одну треть или более от общей потребности в финансировании, чтобы гарантировать тщательную проверку жизнеспособности и, таким образом, защищать общественный интерес.

Наконец, необходимо еще раз подчеркнуть, что потребность в рисковом капитале не означает, что правительство отказывается от контроля над любым конкретным проектом. Напротив, именно это является непременным условием эффективной работы правительства как защитника общественных интересов, а более конкретно, гаранта прав рядовых граждан на надлежащее решение проблем экологии, безопасности и экономики для недопущения погони за рентой групп, лоббирующих специальные интересы в проектах.

Выводы

В этой главе мы предложили перераспределение государственных и частных обязанностей в разработке и экспертизе мегапроектов и вывели четыре основных инструмента ответственности:

Прозрачность. Испытание общественным контролем – главное средство обеспечения ответственности в государственном секторе. Все документы и другая информация должны быть доступны общественности. Группы заинтересованных лиц и гражданского общества должны приглашаться к участию, начиная с ранних стадий при анализе экономической целесообразности и принятии решений. Правительство должно играть активную роль в определении таких групп. Необходимо рассмотреть возможность открытых слушаний и использовать их на ранних этапах. Необходимо проведение независимых экспертиз для всех важных аспектов проекта. Необходимо привлечение Генерального аудитора для финансового и экономического анализа проектов. Необходимо организовывать научные конференции. Для планирования и обеспечения прозрачности и участия необходимо использовать профессиональную экспертизу, но не для рекламных целей, а для эффективной двухсторонней связи, таким же образом, как обычно привлекаются профессионалы для обеспечения качества большинства других задач при разработке крупных проектов;