Мегапроекты и риски. Анатомия амбиций - [58]
Функциональные требования. По мере возможности, все требования, касающиеся проекта, должны определяться заранее до рассмотрения различных технических альтернатив и до проведения экспертизы проекта. Функциональные требования должны вытекать из политических целей и требований общественного интереса, которым должен отвечать проект, например, в отношении экономических результатов, экологической устойчивости и вопросов безопасности. Задачей являются ориентированные на цель экспертиза и процесс принятия решений вместо доминирования обсуждения технических альтернатив. Функциональные требования должны быть сформулированы достаточно конкретно, это позволяет осуществлять мониторинг и аудит;
Четкая формулировка системы нормативного регулирования (а именно экономические правила, регулирующие строительство и эксплуатацию проекта, другие экономические правила, существенно влияющие на финансовую экономическую эффективность проекта, а также правила, регулирующие дополнительные инвестиции, необходимые для гарантии рационального использования проекта). Эта система должна быть определена, по возможности, заранее, чтобы добиться от правительства тщательного рассмотрения проблем этого направления и определения всех затрат до принятия любых решений. Вторая причина состоит в том, что выбор системы нормативного регулирования будет влиять на риски проекта, поскольку и затраты, и риски являются главными в анализе экономической целесообразности и экспертизе. Наконец, если часть финансирования возможного строительства сообщения должна быть привлечена из подлинного рискового капитала, это может произойти только в случае, если система нормативного регулирования установлена, риски политического характера определены и, где это возможно, устранены;
Рисковый капитал. Решение реализовывать проект должно, насколько возможно, зависеть от готовности частных финансистов участвовать в проекте без государственной гарантии, по крайней мере, на одну треть от общей потребности капитала. Это может способствовать более реалистичной оценке риска, возможному сокращению риска и передаче риска от рядовых граждан группам, которые более способны защитить себя от риска. Давление на результативность было бы больше, поскольку кредиторы и возможные акционеры и аналитики фондовой биржи контролировали бы проект. Участие рискового капитала не означает, что правительство отказывается от контроля над проектом или сокращает его. Напротив, это означает, что правительство может более эффективно служить гарантом прав рядовых граждан на решение проблем экологии, безопасности, экономики и распределения риска.
11. Ответственное принятие решений в мегапроектах
Имея необходимые инструменты для обеспечения ответственности, рассмотренные в главе 10, мы видим две главных альтернативы для разработки и принятия ответственных решений о том, стоит ли браться за реализацию инфраструктурных мегапроектов. Первая альтернатива основана на предпосылке, что, в случае принятия решения о строительстве, проект должен регулироваться концессией, то есть эта альтернатива основывается на подходе строительство – эксплуатация – передача (ВОТ) или подобной системе. Во второй альтернативе возможный проект, в случае принятия решения о строительстве, осуществляется и эксплуатируется государственным предприятием (ГП). Для обеих альтернатив мы исходим из предположения, что, по крайней мере, одна треть требуемого капитала не обеспечивается правительственными гарантиями. Кроме того, мы предполагаем, что к обеим альтернативам должен применяться одинаковый режим налогообложения.
Две главных альтернативы изложены в таблицах XI.i и XI.ii и их можно сравнить с традиционным подходом, схематически изображенным в таблице VIII.і в главе 8. Первая часть процесса для этих двух альтернатив сходна, но к концу появляются отличия, когда все вопросы общественного интереса согласованы путем определения критериев эффективности и регулятивных норм и когда принято решение о том, государственный или частный сектор должен реализовывать проект. Этапы процесса разработки необязательно следуют друг за другом в порядке простой последовательности. Некоторые этапы, скорее всего, будут выполняться одновременно с возможными взаимодействиями и итерациями.
Концессионный подход
Основная предпосылка концессионного подхода заключается в том, что, в случае принятия решения о строительстве инфраструктуры, частные компании будут стараться получить концессию на строительство и эксплуатацию объекта в течение определенного периода времени и с выбранным консорциумом будет заключен контракт, охватывающий финансирование, детальную разработку, строительство и эксплуатацию.
Вопрос о том, действительно ли обстоятельства строительства данного объекта инфраструктуры, скажем аэропорта, моста или туннеля, могут обеспечить подходу строительство – эксплуатация – передача серьезную позицию в качестве претендента по предоставлению рассматриваемых услуг, должен быть подвергнут конкретному контекстному анализу. Однако, учитывая факт, что предоставление транспортных услуг часто может определяться и организовываться как достаточно простая коммерческая деятельность, и допуская, что часто существуют альтернативные маршруты и конкуренция за перевозки между двумя географическими пунктами, подход строительство – эксплуатация – передача, вероятно, покажет себя уместной альтернативой во множестве контекстов, например, при строительстве мостов и подводных туннелей там, где конкурирующее паромное сообщение заработает уже после строительства инфраструктурного объекта.
