Государственная Дума Российской империи, 1906–1917 гг. - [313]

Законодательная власть думской монархии не отличалась особой эффективностью. По признанию П. А. Столыпина, Россия отличалась «гармонически законченной законодательной беспомощностью».

Но ведь сам же премьер при поддержке императора способствовал созданию в Государственном Совете правого большинства, которое проваливало правительственные реформы, стяжав недобрую славу «законодательной пробки».

Следует отметить, что ряд реформаторских проектов (о поселковом управлении и церковном приходе, о неприкосновенности личности, о реформе исключительных положений, о кооперативах, о подоходном налоге и др.) застряли в думских комиссиях и не были рассмотрены Думой. Здесь явно сказались политические расчеты фракций, образовавших Прогрессивный блок, направленный на «свержение самодержавия». Тут было уже не до реформы, более того, работа комиссий могла расколоть прогрессистов⁹.

Низкая эффективность деятельности законодательных палат объяснима. В них было разное большинство, что неудивительно при различных способах их комплектования. При равноправии палат это чревато параличом законодательной власти. В европейских конституциях подобная организация парламента постепенно была изжита. Или вводился однопалатный парламент, или ограничивались права верхней палаты и допускалось принятие законов вопреки ее мнению.

Однако в начале XX в. и в большинстве европейских стран имелись две формально равноправные палаты, комплектуемые по-разному. Тем не менее паралича законодательной власти не было, поскольку права верхней палаты ограничивались и она не могла длительное время блокировать законы, одобряемые нижней палатой. Это было вызвано более высокой легитимностью нижней палаты, представлявшей нацию, в то время как верхняя представляла лишь узкий слой элиты, к тому же и назначалась монархом. Нижнюю палату поддерживало общественное мнение, на ее стороне было также правительство, которое в критических случаях добивалось у монарха назначения большого числа новых членов верхней палаты и изменения в ней большинства; ведь даже угрозы такого назначения побуждали палату лордов уступать, снимать свое вето.

В России дело обстояло не так. Избранная на основе закона 1907 г. Государственная Дума не была выражением народовластия. Она даже в глазах членов Государственного Совета отнюдь не олицетворяла нацию, за исключением первых Дум «народного гнева», которые в определенной степени соответствовали представлению об общенародной воле. «Первую Государственную Думу Государственный Совет боялся, но в известной мере с ней считался… Третью Думу Государственный Совет не боится и с ней не считается»¹⁰. В первую сессию Совета (1906) ряд ораторов подчеркивал необходимость «стремиться как можно больше быть в единении с Государственной Думой»¹¹. Поэтому Совет одобрил законопроект о помощи пострадавшим от неурожая в редакции Государственной Думы и отклонил все поправки правительства. Но кадеты в Думе не смогли это оценить, требуя упразднения «палаты лордов». И неудивительно, что либеральные проекты Третьей и Четвертой Дум (до начала войны) Советом в большинстве случаев отклонялись. Однако во время Первой мировой войны ситуация изменилась. Вновь был взят курс на «штурм власти» на основе платформы и тактики Прогрессивного блока, а ядро его было в Думе, большинство Совета стало ее поддерживать. Реформаторские проекты (о неприкосновенности личности, реформе полиции, пересмотре режима исключительных положений, введении волостного земства и др.) руководство Думы и Прогрессивного блока откладывало, ибо добивалось сформирования парламентского правительства и было заинтересовано в сплочении думского оппозиционного большинства, в то время как обсуждение этих проектов вызвало бы его раскол. Характерно, что либеральный проект реформы Правительствующего сената, направленный на установление его независимости от министра юстиции, внесенный правительством до войны и радикально переработанный Думой, был в 1916 г. одобрен Государственным Советом почти со всеми думскими поправками, несмотря на возражения правительства, и царь не возразил, уклонившись от жесткого давления на Государственный Совет. Он еще надеялся предотвратить единение обеих палат против монархии.

Основные государственные законы сохранили введенный в 1905 г. формальный конституционный надзор, отсутствующий в других государствах того времени. Все законы, а также основная масса повелений и указов императора должны были публиковаться Правительствующим сенатом, как «хранителем законов» (законы публиковало его общее собрание, а указы — первый департамент) и без этого опубликования не вступали в силу. Сенату же вменялось в обязанность не публиковать законы и указы, принятые не в порядке, предусмотренном Основными законами. Однако этот надзор не осуществлялся. Сенаторы назначались императором по предложению министра юстиции не из числа независимых юристов, а из высших чиновников, даже не обязанных иметь высшее образование (некоторые сенаторы его и не имели). Нужно только иметь генеральский чин, который приносила «безупречная служба». Многие сенаторы не имели к юриспруденции никакого отношения. В блюстители законности попадали бывшие губернаторы и директора департаментов