Государственная Дума Российской империи, 1906–1917 гг. - [315]

Второй стороной, официально главной и единственной, является законотворческая роль Думы. В этом плане Дума многое сделала вопреки ограниченности своих прав, вопреки указанному выше негативному фактору элитарности, партийности. В механизме законотворчества изначально был сознательно заложен принцип противопоставления двух палат во имя усиления личного, авторитарного принципа (в данном случае монархизма). Конституция 1906 г. писалась под Николая II. Все остальное, все эти законодательные пробки были следствием, порождением этого изначального порока.

Однако само существование двух палат в принципе не может быть отброшено без должной мотивации. Лозунг «Долой Государственный Совет», выброшенный кадетами, был спорен и, по нашему мнению, неверен. Госсовет строился по принципу представительства земель-регионов и профессий-сословий. Этот принцип не был последовательно выражен, более того, искажен до неузнаваемости. Он нуждался в освобождении от бюрократических искажений, в последовательном проведении, завершении и т. д.

И в плане соотношения Думы и власти исполнительной наблюдается та же картина. Воздействие Думы на «историческую» власть возрастало и шло в целом в правильном направлении. Но было оборвано. Одним словом, Госдума образца 1906–1917 гг. могла органически развиваться, совершенствоваться, самоорганизовываться в сторону настоящего народопредставительного органа (народовластия). Этот процесс был оборван насильственно, искусственно.

* * *

Учреждение Государственной Думы и ее Наказ не предусматривали и депутатских объединений в ней.

Однако и запрета на образование депутатских союзов, групп, фракций не существовало. Наказ допускал выступления по мотивам голосования от имени групп депутатов. Члены Государственной Думы, принадлежащие к одной партии, образовывали думскую фракцию. Имели место случаи, когда ряд партий, политические установки которых в основном совпадали, образовывали общую фракцию. В Четвертой Государственной Думе со второй сессии одна политическая организация (Союз 17 октября) образовала сразу две фракции (фракцию земцев-октябристов и думскую группу Союза 17 октября). Многие партийные фракции имели полуофициальные группировки (левых, умеренных, центристов). Были также группировки регионально-национального характера.

В партийные фракции вступали депутаты, не входившие до выборов в соответствующую партию (партии), беспартийные или члены мелких партий. В некоторых фракциях такие депутаты получали статус неполноправных членов, «примыкающих».

Из неразвитости партийной системы и особенностей избирательного закона (многоступенчатых выборов, мажоритарной системы на всех уровнях) в Государственную Думу избиралось много беспартийных депутатов. Они вступали в партийные фракции или оставались вне фракций и могли образовывать свои объединения. Предпринимались попытки создать на основе таких фракций политические партии, однако ни одна партия, влиятельная вне Думы, таким путем создана не была. Образовывались также фракции не на чисто политической, а на национальной, региональной или конфессиональной основе. В такие фракции объединялись польские и мусульманские депутаты, во Второй Думе была казачья группа.

Всего в Государственной Думе первого созыва к моменту ее роспуска было 8 фракций, в Государственной Думе второго созыва — 11 фракций, в Государственной Думе третьего созыва — 12 фракций одновременно, Государственная Дума четвертого созыва начала свою работу с 11 фракциями, к 1917 г. их число достигло 15 (все 5 членов социалистической фракции находились на поселении в Сибири).

Фракции (могли именоваться группами, а объединение польских националистов называлось польское коло) обычно возглавлялись председателем, могли иметь его товарища, секретаря, казначея. Крупные фракции избирали бюро (комитет). В него с решающим голосом могли входить и не являющиеся депутатами представители центрального комитета партии. Иногда фракцией коллегиально руководило бюро. Крупные фракции могли иметь свои комиссии (отраслевые и функциональные). Например, трудовая группа Второй Думы почти все важные законопроекты предварительно обсуждала в своей юридической комиссии. Фракция Союза 17 октября Третьей Думы имела 21 комиссию: в том числе по государственной обороне, по вероисповедальным вопросам, редакционную, по церковным вопросам, о мерах борьбы с пьянством, по наказу и др. Комиссии фракций могли быть вспомогательными органами представителей фракции в думских комиссиях, или же самостоятельно разрабатывать и обсуждать законопроекты, которые затем рассматривались общим собранием фракции.

Специального аппарата, содержащегося за счет государственного казначейства, думские фракции не имели. Из-за небольшой площади Таврического дворца фракции не получали даже постоянных помещений и могли заседать в различных комнатах в очередь с думскими комиссиями. Если позволяли средства, фракции тоже содержали аппарат за счет своих средств, обычно он был небольшим и осуществлял чисто технические функции. Так, фракция Союза 17 октября Третьей Думы, 154 депутата, подавляющее большинство которых были людьми состоятельными, образовала в ноябре 1907 г. канцелярию из 6 служащих: секретаря фракции, его помощника, 2 переписчиц и 2 рассыльных. У прочих фракций аппарат был меньше.