Государственная Дума Российской империи, 1906–1917 гг. - [312]

Наиболее важные законопроекты к моменту роспуска Думы обсуждались в ее комиссиях. Законопроект о местном суде дошел до общего собрания и обсуждался им на последних заседаниях, но одобрить его не успели.

Депутатская инициатива эффективностью не отличалась. Иначе и не могло быть в атмосфере «штурма власти». Члены Думы внесли 44 законодательных заявления (об отмене исключительного положения, смертной казни, введении «четыреххвостки»). До общего собрания Думы дошло лишь два депутатских проекта, а принят им — один (об отмене военно-полевых судов). Причем приняли его с нарушением процедуры и за 3 дня до прекращения действия положения о военно-полевых судах. Законопроект был отклонен Государственным Советом. Также с нарушением процедуры принимались и некоторые правительственные проекты⁶.

В Государственную Думу третьего созыва министры и главноуправляющие ведомствами, а также Государственный Совет внесли 2567 законопроектов: министры народного просвещения, внутренних дел и военный министр — каждый около 400, на сотню меньше министр торговли и промышленности, министр финансов, министр путей сообщения, главноуправляющий землеустройством и земледелием и министр юстиции, морской министр, каждый внесли по 180–200 проектов, министр иностранных дел — 40, представитель наместника на Кавказе — 31, председатель Совета министров — 7. Совещание Государственной Думы внесло 4 законопроекта. Из общего числа проектов 106 взято обратно, 79 отклонено Думой (в том числе 1 — совещания Думы), а 2346 (95 %) было ею одобрено. Остальные не были рассмотрены Думой, среди них были и проекты, внесенные еще в 1907 г.

Из числа одобренных Думой проектов 97 % приобрели силу закона, как уже указывалось, 2 были не утверждены императором, а остальные не были одобрены Государственным Советом (отклонены, не рассмотрены, переданы в согласительные комиссии, заключения которых не были рассмотрены одной из палат)⁷.

Депутаты внесли в Думу 205 законодательных предложений, из них 81 было признано желательным, 90 не рассмотрено Думой (в том числе 6 не получили движения после внесения). Среди нерассмотренных были предложения, внесенные еще в 1908 г. Только 36 законопроектов, выработанных по инициативе Думы, получили силу закона, 8 из них разрабатывались исключительно Думой.

В Государственной Думе четвертого созыва положение было похожим. Увеличилось количество вносимых законодательных предположений, однако законопроекты, созданные на их основе, одобрялись Думой столь же редко. В первую сессию Четвертой Думы в нее внесли 90 законодательных предположений, в том числе о пересмотре правил о рассмотрении бюджета, о реформе Государственного Совета, Сената, о пересмотре земского избирательного закона, о реформе прихода православной церкви, о реформах различных учебных заведений и др. Ни один из них за первую сессию не был окончательно одобрен Думой.

Всего к 9 декабря 1916 г. в нее было внесено 2625 законопроектов (191 взят обратно), а рассмотрела она лишь 1239⁸.

В Государственной Думе Российской империи законодательную инициативу осуществляло в основном правительство. При рассмотрении взаимоотношений законодательных палат приведенные выше цифры нуждаются в комментариях. Основная масса правительственных законопроектов представляла собой так называемые «законники» (это название придумал граф Витте). Депутаты называли их «вермишельными». Они касались либо сверхсметных кредитов (60 % законопроектов), зачастую на небольшие суммы (так как министерства плохо составляли свои бюджеты), либо установления или изменения штатного состава различных государственных учреждений, либо местных и очень частных проблем, либо установления различных земских сборов и повинностей в губерниях без земского самоуправления. Тысячи подобных законов без особых проблем проходили обе палаты, хотя их комиссии вникали в эти проекты и некоторые могли быть изменены или отклонены. Полагаю, что общепринятое негативное отношение к «законникам» требует коррекции. Дума рублем действенно контролировала изменения штатов, препятствуя разбуханию бюрократии. На этом пути она ставила заслоны и царю, и правительству. Она следила и за введением новых налогов. Рублем учила чиновников составлять бездефицитный бюджет.

Однако нестыковки ветвей власти были весьма ощутимы — среди десятков законопроектов, не одобренных Государственным Советом, находилось большинство предложений правительства и Думы, направленных на модернизацию страны. Выше уже рассматривались эти законодательные пробки и отмечалось, что застревали большей частью законопроекты, затрагивающие интересы трудового люда, крестьян, рабочих, мелких торговцев. Напомним, что среди застрявших проектов были: о судебной ответственности чиновников, об условном осуждении, о введении всеобщего начального обучения, о введении самоуправления в различных регионах, о создании волостного земства, о пересмотре сметных правил и др. Из этих важных проектов прошли лишь законы о реформе местного суда (причем последний был значительно изменен Государственным Советом в консервативном духе), часть законов о введении социального страхования, а также часть законов о введении самоуправления, улучшении его финансирования. Что касается обсуждения обеими палатами аграрной реформы Столыпина, то бесспорным успехом это дело не назовешь, само же крестьянство высказалось против.