Государственная Дума Российской империи, 1906–1917 гг. - [311]
Одобренные Государственной Думой законопроекты передавались в Государственный Совет. Он мог одобрить законопроект, отклонить его или частично согласиться с ним. В последнем случае Совет либо возвращал проект в Думу со своими поправками, либо передавал его в согласительную комиссию, образуемую законодательными палатами на паритетных началах. На практике в подавляющем большинстве случаев применялась вторая процедура, после которой законопроект возвращался в Думу. Если она соглашалась с поправками Совета, законопроект представлялся императору без нового обсуждения в Совете.
Проекты, выработанные министрами по инициативе Государственного Совета или его комиссиями, вносились в Совет и после его одобрения поступали в Думу, которая пользовалась теми же правами, что и Совет, в отношении законопроектов, одобренных Думой. Следует отметить, что Государственный Совет пользовался правом законодательной инициативы крайне редко. По его инициативе возникло лишь 6 проектов.
Выше уже указывалось, что при обсуждении проекта Основных законов ряд высших чиновников предлагал дать Государственному Совету право не абсолютного, а лишь отлагательного вето, которое Дума могла преодолеть большинством в две трети голосов. Противники этой меры возразили, что она уничтожает Государственный Совет, и Николай II отклонил это предложение. Одобренные законодательными палатами законы подлежали утверждению императором. Как и в других странах, российский император утверждал практически все одобренные палатами законопроекты, отказав в утверждении за все время действия Основных законов лишь двум (о штатах морского Генерального штаба в 1909 г., сочтя, что законопроект вторгается в его прерогативы, и об отмене ограничений в правах для лиц, служивших или лишенных духовного сана в 1911 г.).
Законопроекты, составленные по инициативе законодательных палат и не утвержденные императором, не могли вноситься в ту же сессию. Законопроекты, выработанные по инициативе палат и отклоненные одной из них, могли вноситься в ту же сессию лишь по повелению императора. Наказ Государственной Думы запрещал вносить в ту же сессию отклоненные ею законопроекты.
На практике законодательная активность Государственной Думы и ее реальное место в законодательном механизме со временем менялись. В Государственную Думу первого созыва было внесено шестнадцать правительственных законопроектов и столько же депутатских>3. Важнейшие законопроекты правительства (о реформе местного суда, усилении судебной ответственности чиновников, расширении крестьянского землевладения и др.) были внесены к концу сессии. Дума, предприняв «штурм власти», подчеркнула свой отказ работать с правительством, оставила его важнейшие проекты без рассмотрения>4. Обсуждались различные проекты депутатов, но разработка на их основе законопроектов шла вяло из-за отсутствия контактов с правительством, негативно сказались партийные, фракционные споры. Лишь два депутатских проекта вышло из комиссий.
За 72 дня своей работы Первая Дума одобрила лишь два законопроекта: об отмене смертной казни (депутатский, с нарушением процедуры, он не обсуждался на предмет желательности) и об ассигновании 15 млн рублей на помощь пострадавшим от неурожая (правительственный). Последний проект был внесен в ответ на запрос Думы, однако прошел с большим трудом: многие депутаты считали, что правительству нельзя давать ни копейки. По свидетельству одного из руководителей кадетов М. М. Винавера, решили не восстанавливать против себя население и не давать правительству удобного повода для конфликта, но запрашиваемую сумму сократили более чем в три раза (с 50 до 15 млн рублей). Вскоре этот проект был одобрен Государственным Советом и утвержден императором. Это был исключительный случай, но атмосферу «штурма власти» он не уничтожил, положительным прецедентом не стал. Законопроект об отмене смертной казни не был рассмотрен Государственным Советом до роспуска Первой Думы, после чего был признан верхней палатой отклоненным. Другие проекты не дошли до постатейного рассмотрения>5.
Законодательная деятельность Второй Государственной Думы также несла следы политической конфронтации с властью. В нее было внесено 287 правительственных законопроектов (в том числе бюджет на 1907 г., законопроекты о реформе местного суда, ответственности чиновников, аграрной реформе и др.). Из них 99 внес министр народного просвещения, 48 — министр внутренних дел, по 32 — главноуправляющий землеустройством и земледелием и министр юстиции, 31 — министр финансов, 16 — министр торговли и промышленности, 11 — военный министр, другие ведомства не были столь активны.
Государственная Дума одобрила только 20 (о штате аппарата Думы, об ассигновании средств на помощь пострадавшим от неурожая) и отклонила 6 (об усилении наказаний за антиправительственную деятельность). Остальные законопроекты Дума не рассмотрела (54 не получили движения после внесения, хотя были внесены в Думу еще 3 марта). Из 20 проектов, одобренных Думой, только 3 получили силу закона (об установлении контингента новобранцев и 2 проекта о помощи пострадавшим от неурожая), остальные не были рассмотрены Государственным Советом.
