Политическая система Российской империи в 1881–1905 гг.: проблема законотворчества - [63]

.

Все это ставило министров в зависимость от своих ближайших помощников. По словам заведовавшего архивом и библиотекой Св. Синода А.Н. Львова, «все [в Синоде] сконцентрировалось около желаний и угождений Победоносцеву. Все и все живет и дышит им. А что он сам представляет? Спеленатого Саблером [товарищем обер-прокурора Св. Синода] ребенка или загипнотизированного им же человека». Сам же В.К. Саблер становился ключевой фигурой в ведомстве православного исповедания. «А что такое Саблер? – рассуждал Львов. – Человек, говорящий на всех языках, имеющий энергию невероятную, занимающийся всем, кроме синодальных дел, а, в общем, человек без всяких решительно принципов, без всякого направления и характера. Это человек, которому не только некогда почитать, поговорить о деле, но даже который едва ли когда и думает о чем-нибудь. С 7 утра и до 12-1 часа ночи он, как ртуть, везде двигается, устраивая монахов, монахинь, собирая вокруг себя толпы нищих и т. д.»[731].

Как в любом учреждении, и в министерствах многое зависело от канцелярии. Постороннему наблюдателю ее деятельность могла показаться не слишком привлекательной. В частности, это относится к Хозяйственному департаменту МВД, куда в 1896 г. пришел устраиваться на работу молодой С.Е. Крыжановский, будущий последний государственный секретарь Российской империи: «Тесное помещение Департамента у Чернышева моста было битком набито чиновниками разных рангов и писцами. Пишущие машинки еще не вошли в обиход, писали от руки и рук этих требовалось множество. Только директор. вице-директор, и управляющий страховым отделом имели кабинет. Все остальные располагались в общих, до отказа прокуренных, грязноватых помещениях, буквально на головах друг у друга»[732].

Положение канцелярии во многом определялось той ролью, которую ей отводил глава ведомства. Законодательство на сей счет опять же молчало. При министре внутренних дел графе М.Т Лорис-Меликове она под руководством А.А. Скальковского готовила проект «конституции». При графе Н.П. Игнатьеве канцелярией руководил Д.И. Воейков[733]. Тогда чиновники министерства были озабочены скорым созывом Земского собора. При графе Д.А. Толстом правителем канцелярии был назначен А.Д. Пазухин, который стал автором реформ местного самоуправления. Были же периоды, когда канцелярия практически бездействовала (например, в годы министерства Д.С. Сипягина)[734]. Штат же канцелярии МВД был определен в 1868 г. и состоял из правителя канцелярии, нескольких секретарей и экспедиторов. «Потому, – как вспоминал Д.Н. Любимов, – большинство лиц, входивших в состав канцелярии, считались к ней прикомандированными. Было прикомандировано даже целое отделение из Департамента общих дел»[735].

Чиновников, умевших грамотно составлять бумаги, в любом ведомстве было сравнительно немного. Как вспоминал П.П. Менделеев о Министерстве юстиции, «толковых писак, умевших связно, сжато и логично выражаться, весьма ценили. Как это ни странно, их было очень мало. Один, два и обчелся. И так везде – во всех канцеляриях и министерствах»[736].

Короля делает свита. Министра – канцелярия. Как писал в своем дневнике А.А. Половцов, «министры завалены несоразмерным трудом. Они необходимо состоят в зависимости от своих канцелярий, заготавливающих работу, не имеющих никакой между собой связи и единства и рассматривающих высшие правительственные учреждения, и в особенности Государственное казначейство как нечто враждебное, тормозящее, нечто такое, что не грех подчас обойти, лишь бы достигнуть своей цели»[737]. Министерства, лишенные всякой возможности (как, впрочем, и желания) координировать свои действия, вели свой курс, ориентируясь на собственные интересы и, естественно, сталкиваясь с конкурентами, т. е. прочими ведомствами. Их канцелярские сражения были настоящей «битвой бумаг». Как говорил А.А. Абаза, «каждое министерство считается у нас чуть ли не отдельным государством; весьма нередко один министр не знает, что предпринимает другой; не только не всегда можно рассчитывать на помощь своих сотоварищей, но в некоторых из них встречаешь противодействие. Вследствие этого выходит полный разлад; цель же, преследуемая правительством, не достигается»[738].

Канцелярские чиновники действовали согласно собственной логике и своим весьма своеобразным интересам. Как вспоминал С.Е. Крыжановский, «большинство служащих были старые, засидевшиеся на своих местах чиновники, которые знали, что впереди ничего нет, кроме отставки, а потому никогда не спешили. Каждому поступающему делу они давали вылежаться, потом подыскивали “бывшие примеры” и в соответствии с ними учиняли проекты исполнения. Вся деятельность учреждения проникалась поэтому рутиной и механической отпиской». В министерства стекалась самая разная документация: утверждение жалованья низших чиновников, проект домашних электрических устройств и т. п. Опытные столоначальники любили подобные дела. Благодаря им без особого труда бюрократы увеличивали бумагооборот, что свидетельствовало об эффективности их работы[739].

В бюрократической системе одновременно происходило распыление и централизация власти. С одной стороны, все подчинено воле высшего начальства, с другой – оно было вынуждено делегировать свои полномочия подчиненным, «начальству поменьше», которое, в свою очередь, было вынуждено делать то же самое. Император зависел от министров, министры – от своих товарищей, товарищи – от директоров департаментов и т. д. Это был путь «распыления» ответственности. Вместе с тем это была «лестница», по которой поднимались законопроекты на пути превращения их в законы, одновременно способствуя обогащению их составителей. По сведениям чиновника МВД, а впоследствии товарища министра и государственного секретаря С.Е. Крыжановского, в распоряжении Хозяйственного департамента МВД «имелись накопленные в старые времена специальные капиталы особого назначения, а равно особые кредиты, отпускавшиеся на законодательные работы, большинство коих в ту эпоху сосредоточено было в этом именно учреждении. В числе их состоял капитал, носивший странное наименование “капитала на общеполезные издания”. Основная масса была израсходована еще в шестидесятых и семидесятых годах, когда шли первые работы по устройству местного самоуправления. Оплачивались они очень широко»