Политическая система Российской империи в 1881–1905 гг.: проблема законотворчества - [62]

. Подобные ситуации случались часто. Еще в июне 1884 г. А.А. Половцов обосновывал значение Государственного совета тем, что он был необходимым барьером для министерских инициатив, в действительности подготовленных не министрами, а их сотрудниками. Совет ставил предел законодательному произволу «столоначальника»: «В нынешнюю сессию я был свидетелем, как один министр не мог объяснить Совету свойство одной категории дел, исчислявшихся в его представлении, другой – оставил на столе печатное представление, им внесенное, но, очевидно, без его ведома составленное его подчиненными, с указанием усмотренных им самим несообразностей, третий – прислал замечания, обведенные его рукой по карандашным наброскам постороннего лица, четвертый спрашивал меня письменно, почему останавливается разрешение в Совете интересующего его дела, на что я отвечал, что дело решено пять лет тому назад с возложением на вопросителя особого по этому делу поручения»[721].

Неэффективность работы министров чаще всего объяснялась не их ленью, а неспособностью рационально организовать деятельность собственного ведомства. Например, министр земледелия А.С. Ермолов сам вычитывал корректуру издаваемой в его ведомстве «Земледельческой газеты», на что у него уходило чрезмерно много времени[722]. Иными словами, он не справлялся с распределением обязанностей среди своих сотрудников.

Это было тем более важно, что этот вопрос чаще всего не был решен в законодательном порядке. В частности, трудно было сказать, каковы были обязанности товарищей (заместителей) министра. Фактически они играли роль чиновников по особым поручениям, правда, с правом подписывать некоторые документы за своего начальника. Их полномочия полностью определялись самим министром. Однако бывало и по-другому. В ряде случаев именно на товарищей министров возлагалось основное бремя ответственности за работу ведомства. Например, когда министром внутренних дел был И.Н. Дурново, ключевой фигурой в этом учреждении являлся В.К. Плеве. Он вел основную работу, выступал от имени министра на заседании Государственного совета. Благодаря Плеве бессвязные фразы Дурново складывались в более или менее цельную позицию[723].

Конечно, многое в этом случае зависело от личных качеств главы ведомства. Плеве при Дурново был хозяином положения. Чаще всего было иначе. Товарищ министра «представлял собой машину для подписи “за министра” на той массе бумаг, которые ежедневно заготовлялись в департаментах.»[724]. Выполняя эту работу, чиновник даже не пытался ознакомиться с содержанием всех подписываемых им документов. Товарищ министра внутренних дел князь С.Д. Урусов лишь «слегка проглядывал» эти бумаги, «более из любознательности, нежели по необходимости»[725]. Товарищ министра – это особая функция в административной системе России. Как писал А.А. Половцов Александру III, «по самому своему идеалу товарищ министра представляется типом человека более пригодного к текущим делам, чем к высшему направлению деятельности в том или другом смысле. Обыкновенно товарищи берутся такие, чтобы не представляли никакой опасности сделаться заместителями министров, их избравших»[726].

В министерствах существовало вполне обоснованное убеждение, что товарищ министра – самый несчастный человек в ведомстве[727]. Через него проходило существенно больше бумаг, нежели через других чиновников, включая и самого министра. Это значит, что он вынужден был работать больше многих своих коллег. Будучи товарищем министра государственных имуществ, А.Н. Куломзин писал матери: «Дело у меня выше головы. Я разрешаю от 60 до 100 докладов в докладные дни и подписываю каждый день до 50 бумаг. В сущности, наше Министерство сравнительно небольшое. М.С. Каханов рассказал мне, что в качестве товарища министра он подписывал до 300 бумаг в день. Управляющий почтами Безак – до 150 бумаг в день. Как обставлена у нас должность министра, ты можешь судить по тому, что при исправлении этой должности мне пришлось разрешить расход в 8 руб. на покупку штанов для швейцара Министерства»[728]. И.Н. Дурново в бытность товарищем министра внутренних дел сообщал М.И. Семевскому: «Вы не поверите, что мне приходится в день подписывать никогда не меньше 300 бумаг и я их подписываю под влиянием ужаса, что если не подпишу сегодня, то завтра самих бумаг будет 600–700. Вы не поверите также тому, что по заведенному исстари, порядку, нет бумаги, которая бы шла к губернатору не за подписью товарища министра. Разрешение о перевозке трупа из одного уезда в другой дается, например, у нас в России не иначе как с разрешения министерства. Бывает время, что я по три дня не вижу моих собственных детей, по три дня не могу перейти во внутренние комнаты, чтобы их обнять»[729].

Чуть меньшая нагрузка ложилась на начальников отделения. По сведениям чиновника Министерства юстиции И.В. Мещанинова через них ежегодно проходило 14–15 тыс. документов. Руководитель их ведомства Д.Н. Набоков требовал досконального знания всех этих дел. В итоге «врали ему отчаянно, получали словесное приказание, которым, зная хорошо плохую память министра, при дальнейшем направлении дела, нимало не стеснялись»