Бюджетное право - [149]

Казенными учреждениями, как правило, являются органы публичной власти, а бюджетными и автономными – учреждения науки, культуры, искусства, образования, здравоохранения.

Планируемый результат реформы публичных учреждений заключался в повышении их конкурентоспособности и устранении ситуации, связанной с возникновением задолженности учредителя по обязательствам публичных учреждений. Об итогах данной реформы говорить пока сложно, так как она – в процессе реализации.

Еще одно направление бюджетной реформы, которое можно увидеть через призму законодательной деятельности, это реформирование государственного стратегического планирования. Бюджет по своему существу является финансовым планом, который составляется для реализации общего государственного стратегического плана (народно-хозяйственного плана, плана социально-экономического развития) и играет вторичную роль по отношению к стратегическому плану. При отсутствии системы стратегического планирования бюджет выполняет несвойственные ему функции[864]. Понимание данной проблемы первоначально нашло отражение в Указе Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике», во исполнение которого был принят Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Этот закон предусматривает координацию стратегического управления и мер бюджетной политики. Одним из базовых документов государственного стратегического планирования в законе называется долгосрочная бюджетная стратегия.

Изменения в бюджетном законодательстве, как правило, являются следствием реализации бюджетной политики, проводимой Президентом и Правительством Российской Федерации.

§ 2. реформирование межбюджетных отношений и бюджетного процесса

Следующим, после изменения законодательства, аспектом бюджетной реформы выступает совершенствование межбюджетных отношений. Бюджетная система Российской Федерации в силу ее федеративного территориального устройства имеет сложный характер[865]. Субъекты РФ неоднородны, в состав Российской Федерации входят национальные республики, а также различные по масштабам края, области, автономная область и автономные округа, города, имеющие особый статус, – Москва и Санкт-Петербург. Кроме того, в силу исторических и географических причин субъекты РФ неравны экономически. Некоторые из них имеют достаточную или даже избыточную доходную базу для покрытия собственных расходов и могут служить донорами для других субъектов РФ, иные бюджеты не могут покрыть свои расходы без помощи федерального бюджета. Выравнивание уровня доходов всех бюджетов, обеспечение стабильности и сбалансированности бюджетной системы в целом – задачи, постоянно стоящие на повестке дня. Все сказанное выше касается и местных бюджетов, которые находятся в сложных отношениях как с органами власти субъекта РФ, на территории которого они расположены, так и с органами федеральной власти. Кроме того, в бюджетную систему Российской Федерации как самостоятельные элементы входят социальные бюджеты: Пенсионный фонд РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, Фонд социального страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования.

В советский период существовал государственный бюджет СССР, который включал государственные бюджеты союзных республик, союзный (центральный) бюджет и бюджет социального страхования. Эта система имела иерархический характер и была строго бездефицитна. После распада Союза ССР баланс бюджетной системы был разрушен, и ее пришлось воссоздавать заново уже на условиях значительно большей, чем в Союзе ССР, самостоятельности каждого бюджета[866].

Опыт реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации представляется ценным источником информации для организации такого рода деятельности и отразился в следующих программных документах:

– в период с 1999 по 2001 г. – в Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999–2001 годах, утвержденной постановлением Правительства РФ от 30 июля 1998 г. № 862. Этот документ ознаменовал переход от индивидуального согласования объемов финансовой помощи субъектам РФ к единым правилам ее распределения. Была начата работа по закреплению расходных полномочий каждого уровня бюджетной системы;

– в период с 2002 по 2005 г. – в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, утвержденной постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584. На данном этапе реформа была направлена на устранение противоречия между высокой децентрализацией бюджетных ресурсов и излишней централизацией налогово-бюджетных полномочий. Была отмечена незавершенность становления местного самоуправления. В ходе реализации программы было завершено разграничение расходных полномочий между федеральной властью, регионами и местными органами власти. Значительно сокращена практика делегирования федеральных полномочий субъектам РФ и муниципальным образованиям без предоставления адекватных источников их финансового покрытия;

– в период с 2006 по 2008 г. – в Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в 2006–2008 годах, одобренной распоряжением Правительства РФ от 3 апреля 2006 г. № 467-р. В данный период происходило дальнейшее повышение качества управления публичными финансами и эффективности бюджетных расходов. Характерно, что в этот и последующие периоды межбюджетные отношения реформировались вместе с бюджетным процессом. Такая интеграция произошла в рамках Концепции реформирования бюджетного процесса в 2004–2006 годах, утвержденной постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов». Реформирование реализовывалось на федеральном, региональном и местном уровнях;