Бюджетное право - [147]
В чем заключается бюджетная реформа в России? Реформирование в бюджетной сфере (начиная с 1991 г.) следует разделить на несколько параллельных направлений, которые могут быть рассмотрены по отдельности: изменение законодательства, реформирование межбюджетных отношений и реформирование бюджетного процесса. В рамках этих преобразований реформировались бюджетный контроль, бюджетная классификация, бюджетный учет и отчетность. Указанные выше направления бюджетной реформы взаимосвязаны, поскольку изменения в бюджетном законодательстве появляются как следствие совершенствования бюджетного устройства, бюджетного процесса и других институтов бюджетного права.
§ 1. реформирование бюджетного законодательства
Непрерывное реформирование бюджетного законодательства происходит до настоящего времени. На конец 2016 г. из первоначальной редакции БК РФ продолжали действовать только три статьи: ст. 4 «Бюджетное законодательство и нормы международного права», ст. 37 «Принцип достоверности бюджета» и ст. 307 «Введение в действие настоящего Кодекса». БК РФ содержит значительный объем отмененных и вновь введенных статей, сложную нумерацию. В итоге вместо очередных изменений был разработан БК РФ в новой редакции[855].
Любопытно, что были приняты меры для защиты БК РФ от изменений несистемного, хаотичного характера. В 2013 г. в БК РФ, а также в НК РФ включена норма, согласно которой внесение изменений в эти кодексы, а также приостановление, отмена и признание утратившими силу их отдельных положений осуществляются отдельными федеральными законами и не могут быть включены в тексты федеральных законов, изменяющих другие законодательные акты[856].
Изменения и дополнения, внесенные в БК РФ, в первую очередь связаны с развитием всех направлений бюджетной деятельности, а также с распространением действия БК РФ на все более широкий круг правоотношений.
Например, в БК РФ были включены:
– в 2004 г. – новая глава 19.1 «Осуществление бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при введении временной финансовой администрации»[857];
– в 2005 г. – новая глава 24.1 «Исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации»[858];
– в 2007 г. – новый раздел 25.1 «Основы составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности», который состоит из глав «Основы составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности» и «Составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности Российской Федерации»[859].
С 1 января 2008 г. утратил силу Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации» с одновременным переносом его содержания в гл. 4 БК РФ[860].
Просматривается перспектива расширения сферы правового регулирования БК РФ, связанная с его распространением на всех субъектов, которые охватываются понятием сектора государственного управления. Согласно рекомендациям МВФ по статистике государственных финансов в отчетность по операциям сектора государственного управления следует включать все государственные единицы и все нерыночные некоммерческие организации (далее – НКО), контролируемые и в основном финансируемые государственными единицами.
Такие НКО с правовой точки зрения являются негосударственными структурами, однако считается, что они проводят государственную политику и фактически представляют собой часть органов государственного управления. При проведении некоторых мер государственной политики органы государственного управления могут использовать некоммерческие организации, а не государственные учреждения. Примеры можно найти в области научно-исследовательских и опытно-конструкторских разработок, здравоохранения, безопасности, охраны окружающей среды, образования. НКО согласно рекомендациям МВФ является подконтрольной, если государственные органы определяют ее общую политику или программу деятельности, например, пользуясь правом назначать руководителей или используя финансовые рычаги. Признаком контролируемых НКО выступает реализация ими товаров, работ или услуг по нерыночным ценам[861].
Имеет место и обратный процесс – очищение БК РФ от правовых норм, не связанных с бюджетными правоотношениями, исключение коллизий. Яркий пример такого процесса – долгожданные изменения и дополнения, внесенные в 2013 г. в часть четвертую БК РФ, которая получила новое название «Бюджетные нарушения и бюджетные меры принуждения»[862].
Новая редакция части четвертой БК РФ устранила противоречия, связанные с применением уголовной и административной ответственности за нарушения в бюджетной сфере. В частности, прежняя редакция БК РФ содержала 18 ссылок на Кодекс об административных правонарушениях РСФСР, который утратил силу еще в 2002 г. Действовавшая с 2002 по 2013 г. редакция КоАП РФ устанавливала ответственность только за три из 18 видов нарушений бюджетного законодательства, указанных в БК РФ
