Бюджетное право - [137]
Бюджетным законодательством определяются понятие и виды бюджетных нарушений и бюджетных мер принуждения, порядок и основания их применения. Единое регулирование вышеуказанных полномочий соответствует принципу единства бюджетной системы Российской Федерации, который в числе прочего означает единство бюджетных мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства. Законодательство не содержит запрета для органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления самостоятельно устанавливать ответственность за нарушения нормативных правовых актов субъектов РФ и муниципальных образований, регулирующих бюджетные правоотношения, но только в том случае, если такое право субъекта РФ или муниципального образования первоначально закреплено БК РФ или иным федеральным законом[803].
§ 2. бюджетная ответственность
На сегодняшний день бюджетные нарушения не являются правонарушениями. Отношения, связанные с привлечением к ответственности за нарушения бюджетного законодательства (иначе – охранительные отношения, связанные с применением бюджетных мер принуждения), не отнесены БК РФ к бюджетным правоотношениям. Таким образом, юридическая ответственность бюджетным законодательством устанавливаться не может. В то же время существует пример налоговых правонарушений, понятие и состав которых установлены НК РФ. Налоговая ответственность выступает как самостоятельный вид юридической ответственности, наряду с административной и уголовной, в силу прямого указания в законе. Однако в налоговом законодательстве, как и в бюджетном, разделяются налоговые правонарушения и нарушения законодательства о налогах и сборах.
Самое заметное отличие бюджетных нарушений от правонарушений в сфере публичных финансов, установленных уголовным, административным и гражданским законодательством, состоит в том, что правонарушения совершаются субъектами, которые не являются участниками бюджетного процесса, а бюджетные нарушения совершаются исключительно участниками бюджетного процесса (финансовым органом, ГРБС, РБС, получателем бюджетных средств, главным администратором доходов бюджета или источников финансирования дефицита бюджета)[804].
Следует остановиться подробнее на вопросе о природе бюджетных нарушений. Согласно отечественной правовой доктрине правонарушение является нарушением нормы права, это акт, противный закону[805].
Реакцией на правонарушение является применение меры юридической ответственности[806]. Нарушение бюджетного законодательства, как и правонарушение, – акт, противный закону, но реакцией на него является применение специфических бюджетных мер принуждения.
По вопросу о том, являются ли бюджетные нарушения правонарушениями, а бюджетные меры принуждения – мерами юридической ответственности, существуют разные мнения. Например, есть такая точка зрения, что «в зависимости от возрастания степени общественной опасности оснований “ответственности за нарушения бюджетного законодательства”, в ее содержании выделяются бюджетно-правовая ответственность, административная ответственность, уголовная ответственность»[807]. При этом «бюджетно-правовая ответственность <…> выступает одновременно в качестве разновидности финансово-правовой ответственности как самостоятельного вида ответственности», а «юридическим основанием применения финансово-процессуального принуждения, как правило, является факт совершения финансового правонарушения»[808]. По мнению автора процитированной работы, между установленными БК РФ нарушениями бюджетного законодательства (бюджетными нарушениями) и правонарушениями разницы не существует, все указанные в БК РФ виды нарушений бюджетного законодательства являются правонарушениями[809].
Есть другая, более умеренная точка зрения на соотношение бюджетного нарушения и правонарушения. Она заключается в том, что «юридическим основанием применения финансово-процессуального принуждения, как правило, является факт совершения финансового правонарушения», но «… некоторые меры могут применяться и при иных обстоятельствах, свидетельствующих о возможном нарушении финансовой дисциплины <…> основанием применения процессуальных мер принуждения в сфере публичных финансов является противоправное поведение обязанных лиц, а также юридические факты, свидетельствующие о возможном нарушении финансового законодательства»[810]. Иначе говоря, основанием применения некоторых мер бюджетного принуждения является совершение правонарушения, а некоторые меры принуждения применяются по факту нарушения финансового законодательства, не являющегося правонарушением. Данный подход соответствует тезису: «где не предусмотрено юридической ответственности, там нет и правонарушения»[811].
В связи с такой неопределенностью возникают вопросы: можно ли говорить об отсутствии правонарушения при установленном факте нарушения бюджетного законодательства, т. е. противоправного поведения? Могут ли быть применены бюджетные меры принуждения и не применены административные санкции?
