Градоначальник — начальник с правами губернатора, управляющий градоначальством.
Д. Н. Ушаков. Большой толковый словарь современного русского языка
Как только не называлась эта важнейшая должность в Московской губернии — главноначальствующий, губернатор, генерал-губернатор, главнокомандующий, военный губернатор, военный генерал-губернатор, но суть оставалась одна — начальство над городом, причем во всем и везде. А главное — московский градоначальник отвечал за все, что происходило в подведомственной ему губернии.
Кажется, что со всей полнотой отразить весь смысл выполняемых московским градоначальником обязанностей удалось Екатерине II в своих «Наставлениях губернаторам» в 1764 году: «Губернатор недремлющим оком в Губернии своей взирает на то, чтобы все и каждый по званию своему исполнял с возможным радением свою должность, содержа в нерушимом сохранении указы и узаконения наши, чтоб правосудие и истина во всех судебных, подчиненных ему местах обитали, и чтоб ни знатность вельмож, ни сила богатых, совести и правды не могли помрачать, а бедность вдов и сирот, тщетно проливая слезы, в делах справедливых утеснена не была»[1].
Градоначальство в Москве утвердилось в 1708–1709 годах в процессе Петровских реформ, проводимых в сфере управления страной. Выстраивая новую вертикаль власти, первый российский император поделил страну на губернии. Как это ни покажется странно, но основными причинами, побудившими Петра к учреждению губерний, были его военные походы, прямым следствием чего явилось частое отсутствие царя в России и все возрастающие казенные расходы.
Петр хорошо понимал, что его частые отлучки из Москвы не идут на пользу государству; уделяя большое внимание внешним сношениям и военным делам, он все меньше времени тратил на решение внутренних проблем. Государственный аппарат разбалтывался, эффективность царской власти снижалась. Так и возникла у Петра идея нарезать территорию России на несколько крупных частей во главе с верными ему людьми — наместниками, которые могли бы без лишних проволочек изыскивать необходимые средства на военные расходы.
Военные походы Петра требовали больших затрат, что, в свою очередь, вызывало необходимость пополнения государственной казны. Ас этим были определенные проблемы. Государственные налоги и сборы со всей страны стекались в столицу, где расходились по московским приказам и, как правило, таяли там, как прошлогодний снег. Лишь малая часть собираемых средств вновь тратилась на насущные государственные нужды, как то: финансирование армии, производство и закупка вооружения. Петр одновременно с реформой госаппарата менял и фискальную систему: она должна быть такой, «чтобы всякий знал, откуда определенное число получать мог»[2].
Это была не первая попытка царя-реформатора изменить систему власти в Москве, опиравшуюся дотоле на приказы, существовавшие еще со времен Ивана Грозного и занимавшиеся каждый своим делом: счетный, челобитный, посольский, тайных дел и др. Располагались приказы в Кремле.
Реформа самоуправления, предпринятая Петром в январе 1699 года, положила начало существованию в Москве совершенно нового учреждения: Бурмистерской палаты (или Ратуши), состоящей из представителей торгово-промышленного сословия. Как и многие новинки того времени, появление Ратуши стало результатом поездки молодого царя в Западную Европу, где подобные органы управления существовали издавна.
В подчинении московской Ратуши находились местные земские избы — выборные посадские органы во главе с земскими старостами, которых стали называть бурмистрами. Ратуша возглавлялась президентом и была коллегиальным органом, состоявшим из двенадцати бурмистров. Наделив Ратушу правом финансового контроля, Петр полагал, что сможет покончить с воровством воевод. Ратуша собирала в казну государственные платежи: налоги, таможенные пошлины, мзду с кабаков и харчевен, чтобы затем распределять накопленные деньги.
Волновала царя и необходимость увеличения государственных расходов, вести которые он также доверил Ратуше. Но здесь его ждало разочарование. Так, назначенный в 1705 году инспектором ратушного правления Алексей Александрович Курбатов беспрестанно докладывал царю о злоупотреблениях уже не только среди воевод, но и среди выборных московских бурмистров: «В Москве и городах чинится в сборах превеликое воровство…и ратушские подьячие превеликие воры»[3].
Тем не менее, несмотря на коррупцию среди московских чиновников, Петру удалось добиться увеличения прибылей Ратуши, однако все возрастающих военных расходов они покрыть не могли. Терпение государя переполнилось, и он вновь решился на реформу — губернскую. Как справедливо отметил Василий Ключевский, «губернская реформа клала поверх местного управления довольно густой новый административный пласт… Петр поколебал эту старую, устойчивую и даже застоявшуюся централизацию. Прежде всего, он сам децентрализовался по окружности, бросив старую столицу, отбыл на окраины, и эти окраины загорались одна за другой либо от его пылкой деятельности, либо от бунтов, вызванных этой же деятельностью»
