Толкование закона в Англии - [11]

. В сравнительном исследовании М. Амеллера, изучившего функционирование парламентов пятидесяти пяти государств, отмечается активное использование делегированного законодательства, в том числе, в государствах общего права[90]. По мнению некоторых авторов, практика делегированного законодательства позволяет парламенту экономить время для решения более масштабных и дискуссионных вопросов[91]. Преимуществом делегированного законодательства принято считать возможность быстрого оформления в нормативных формах волеизъявления лиц и органов исполнительной власти без их утверждения парламентом. Следует отметить, что все лица и учреждения, имеющие делегированные полномочия, отличаются от парламента тем, что их деятельность не основана на суверенитете.

Обоснованная критика практики делегированного законодательства сосредоточена на том, что такая форма законотворческого процесса выходит за пределы прямого контроля парламента, поскольку у парламента отсутствуют ресурсы, достаточные для осуществления контроля за массивом принимаемого делегированного законодательства[92]. Довод об отсутствии у парламента ресурсов, позволяющих осуществлять тотальный контроль за делегированным законодательством, неоспорим. Однако все более частыми стали указания статутного права на необходимость при принятии акта делегированного законодательства получения согласования в парламенте или, в случае актов иного уровня, в правительстве или соответствующем министерстве. В то же время делегированное законодательство следует рассматривать исключительно как форму реализации полномочий одного органа другим (реализация правительством полномочий парламента), но не содержание самого полномочия[93]. Парламент в любой момент обладает возможностью отмены или изменения норм делегированного законодательства через акт парламента, из чего с неизбежностью следует вывод о том, что делегированное законодательство не ограничивает полномочия парламента.

Существует мнение, что приказы в совете обладают высшей силой среди актов делегированного законодательства[94]. Номинально приказ в совете является приказом Тайного совета, состоящего из монарха и его советников, фактически же он издается правительством и лишь санкционируется Тайным советом. Таким образом, цель издания приказов в совете состоит в передаче широких законодательных полномочий правительственным департаментам[95]. Приказ, как правило, подготавливается одним из министров, а подпись королевы придает ему большую значимость[96]. В то же время в случае последующего признания приказа в совете принятым с превышением полномочий, это не повлечет ответственности монарха в силу действия в отношении монарха принципа контрасигнатуры[97]. Так, из текста ст. IV Акта «Об устроении» 1701 г.[98]следует, что монарх в соответствии с принципом единовластия не может ошибаться, поэтому за приказы в совете, подписанные монархом, несет ответственность правительство, из чего следует практическая неспособность монарха с 1727 г. самостоятельно увольнять министров[99]. Приказы в совете являются широко распространенной формой нормативного акта, часто именно на его основе вводится в силу акт парламента.

Среди актов делегированного законодательства особо следует выделить акты местных органов власти (by-laws, bylaws)[100], которые принимаются на местном уровне управления и имеют действие лишь на конкретной территории. Основа гражданского управления, если взять количество служащих в качестве критерия, осуществляется местными властями[101], особенностью локальных актов является наличие определенной процедуры их принятия. Муниципальные органы власти, действуя в рамках предоставленных парламентом полномочий, представляют собой квази-законодательный орган местной власти, регулирующий бытовую сферу жизни общества[102]. Каждый муниципальный акт проходит процедуру проверки в соответствующем департаменте правительства, практика управления предусматривает надзор, осуществляемый центральным правительством над местной администрацией, монарх назначает лорда-лейтенанта для каждого графства[103].

Период активного использования локальных актов делегированного законодательства (начало XX в.) завершился установлением для них парламентом ограниченного применения[104]. Ст. 235 Акта «О местных органах управления» 1972 г. предоставляет муниципалитетам право регулировать проход по мостам, скейтбординг, проезд по тротуарам, детские игры на дорогах, эксплуатацию аттракционов, правила поведения на публике (в контексте неадекватного или вызывающего поведения), использование дорожных знаков. Всего в настоящий момент в Великобритании действует около пятидесяти статутов, наделяющих органы местного самоуправления полномочиями по принятию актов делегированного законодательства, однако основной сферой нормотворчества местных органов управления считается образование[105]. Многочисленные акты местных органов управления являются проявлением бюрократизма, требуют принятия единого акта парламента, который регулировал бы деятельность муниципалитетов[106]. Акты местных органов управления подвергаются критике в среде английских юристов также потому, что увеличение их объема, децентрализованность и относительная самостоятельность неизменно влечет установление на территории близлежащих муниципалитетов различных по содержанию правовых норм. Так, в литературе отмечается увеличение рисков двусмысленности в судебных процессах