Толкование закона в Англии - [10]

. В целях дифференциации акты делегированного законодательства называют «законодательными инструментами» или «актами, издаваемыми на основании статута» (statutory instruments). Акт «О законодательных инструментах» 1946 г., по мнению А. Дайси, максимально формализовал определение делегированного законодательства, избрав в качестве критерия круг лиц[75]. Указанный закон ввел в обращение самостоятельный термин «законодательный инструмент», под которым понимается любой акт, изданный на основе осуществления предусмотренных статутом полномочий, предоставляемых Ее Величеству, которые она реализует путем издания указа в Совете, или министру Короны, которые он реализует путем издания акта на основе статута, а также любые другие акты, подпадающие под определение «правила, издаваемого на основании статута»[76]. Акт «О законодательных инструментах» закрепил установившуюся традицию, согласно которой, при предоставлении законодательных полномочий исполнительному органу парламент вправе определить, что проект акта делегированного законодательства должен до его принятия быть одобрен парламентом. В английском праве отмечается тенденция передачи вопросов, ранее регулируемых частным законом, в ведение делегированного законодательства. Вместо принятия частного акта парламент уполномочивает министра издать соответствующий процедурный приказ (provisional procedural order). Так, например, Акт «О детях и подростках» 1969 г. имеет указание на возраст, с которого наступает уголовная ответственность, но полномочие по введению данного положения в действие было передано в рамках делегированного полномочия государственному секретарю[77]. Подобная практика была закреплена в Акте «О специальных юридических приказах» 1945 г.[78]. Ст. 11 Акта «Об интерпретации» 1978 г. определено, что делегированный акт рассматривается в качестве продолжения акта, на основании которого он был издан. Указанное правило также должно относиться к использованным в нем терминам, которые, наравне с самим делегированным актом, должны толковаться по правилам, им установленным.

Законодательные инструменты призваны конкретизировать положения статутного законодательства, что не нарушает теории парламентского суверенитета, согласно которой парламент по своему усмотрению распоряжается законодательными полномочиями. Исполнительные органы Великобритании для издания подзаконного акта должны быть наделены соответствующими полномочиями (statutory powers), которые делегирует ему парламент[79]. Делегированное законодательство некоторые исследователи называют вторичным, поскольку акты, исходящие от иного, нежели парламент, органа, возможны только в силу их санкционирования парламентом и всегда остаются предметом его суверенного контроля[80].

Р. Уолкер выделяет три вида подобных актов: приказы в совете, локальные акты, акты автономных организаций[81]. Термином «делегированное законодательство» он называет содержательный комплекс норм, приказов, предписаний, подзаконных актов подчиненных органов, которым парламент делегирует специальные полномочия по изданию этих актов[82]. Указанная формулировка, не обладая достаточной степенью научной определенности, тем не менее, отражает все существенные признаки делегированного законодательства, выявленные современной конституционной теорией[83].

Согласно классификации А.К. Романова акты, принимаемые в порядке делегированного законодательства, подразделяются на приказы в совете, постановления и инструкции, подзаконные нормативные акты[84]. Существуют, конечно, иные виды делегированного законодательства, например, акты министерств и ведомств, однако они не наделены достаточной самостоятельностью и принимаются по узким ведомственным или техническим вопросам. Делегированное законодательство, детализирующее общие положения парламентского акта, полезно и необходимо, но если делегированное полномочие формулируется достаточно широко, то может подразумеваться возложение на орган исполнительной власти законодательной функции, почти эквивалентной функции самого парламента[85]. Это полномочие, конечно, всегда находится под контролем парламента, но тогда, когда оно предоставляется министру короны, контроль может оказаться неэффективным[86]. В 1944 г. в связи с существенным увеличением объема делегированного законодательства в палате общин парламента Великобритании был создан комитет по надзору за делегированным законодательством, в функции которого вошел контроль за использованием исполнительными органами предоставленных парламентом полномочий, в том числе сопоставление акта парламента и изданных в целях его исполнения делегированных актов. Его задача, как утверждает В.А. Лихобабин, состоит в том, чтобы убедиться в адекватности реализации делегированных полномочий[87].

По мнению Р. Давида, в Англии идет процесс преобразования права юристов (lawyer’s law) в право администрации (law of administration)[88]. Данная позиция подтверждается более ранними выводами исследователей, например, Э. Дженкс утверждал, что увеличение объема делегированного законодательства отражает значительное усиление роли исполнительной власти в Великобритании