Старый порядок и революция - [72]

Поскольку было известно только два способа управления, то, отказавшись от одного из них, тотчас же приняли другой. Странно, что в таком просвещенном обществе, где государственная администрация довольно долго играла значительную роль, никому не пришло в голову объединить обе системы власти и различать, не отделяя, исполнительную власть и власть контролирующую и предписывающую. Несмотря на кажущуюся простоту, эта идея возникла не сразу, а лишь в следующем веке. Она представляет собой, так сказать, единственное важное открытие в области государственного управления, характерного для нашей страны. Мы увидим, к каким практическим последствиям приведет образ действий лидеров национального Конвента, когда они, перенося на политику административные привычки и традиции Старого порядка, использовали систему, которой ранее следовали провинциальные собрания и муниципалитеты городов. Мы увидим также, как то, что до сих пор являло собой причину лишь отдельных затруднений в делах, внезапно породило Террор.

Таким образом, в 1787 г. провинциальные собрания получили право управлять самостоятельно в большинстве тех случаев, в которых ранее единолично действовал интендант. Под контролем центрального правительства они были уполномочены распределять талью и наблюдать за ее сбором, определять размеры общественных работ и принимать меры к их исполнению. В их непосредственном распоряжении находились все служащие ведомства путей сообщения — от инспектора до десятника. Собрание могло предписывать служащим все, что считало нужным, оно отчитывалось перед министром о выполнении этими служащими их обязанностей и представляло их к наградам, каких они заслуживали. Провинциальным собраниям была почти полностью передана и опека над общинами. Собрания должны были разбирать в первой инстанции большую часть спорных дел, которые до сих пор подлежали суду интенданта и т. д. Названные функции плохо согласовывались с коллегиальным характером и безответственностью этих органов власти, да и осуществлялись они людьми, впервые занимавшимися административной деятельностью.

Окончательно довершило путаницу то обстоятельство, что должность интенданта была сохранена, хотя его полностью лишили былой власти. Лишив интенданта права делать абсолютно все, ему в обязанности вменили помогать собранию и контролировать все его начинания. Как будто бы лишенный своих прав чиновник мог когда-нибудь проникнуться духом отнявшего у него власть законодательства и способствовать его применению на практике.

Участь интенданта разделил и его субделегат. Рядом с ним, вместо него было поставлено окружное собрание, которое действовало под началом собрания провинциального и на аналогичных принципах68.

Все известные нам действия созданных в 1787 г. провинциальных собраний и даже их протоколы говорят о том, что с самого момента своего возникновения эти собрания вступили в скрытую, а порой и явную борьбу с интендантами, которые употребляли весь свой накопленный опыт для препятствования деятельности своих преемников. В одном месте собрание жалуется, что ему стоит больших трудов вырвать из рук интенданта самые необходимые документы. В другом — уже интендант обвиняет членов ассамблеи в узурпации прав, оставленных ему эдиктом. Он взывает к министру, но тот либо молчит, либо колеблется, поскольку дело это для него столь же ново, как и для всех прочих. Порой собрание заявляет, что интендант плохо руководит работами; что построенные при его участии дороги либо плохо содержатся, либо вообще неверно проведены; что он разорил общины, состоявшие под его попечительством. Часто собрания заходят в тупик в общей путанице мало знакомого законодательства; тогда они обращаются друг к другу за советами, посылают уведомления и запросы. Ошский интендант считает себя вправе воспротивиться воле провинциального собрания, позволившего одной общине самой обложить себя налогом. Провинциальное собрание утверждает, что в данном случае интендант может только выражать мнение, но не отдавать приказы; оно обращается к провинциальному собранию Иль-де-Франса, чтобы узнать его мнение по данному вопросу.

Препирательства и консультации нередко замедляют административную деятельность, а подчас и останавливают ее, и тогда общественная жизнь как бы замирает. «Дела пришли в состояние полного застоя, — констатирует провинциальное собрание Лотарингии, которое лишь вторит многим другим, — все добропорядочные граждане крайне сожалеют об этом».

В других случаях, напротив, эти институты грешат избытком рвения и самоуверенности. Они исполнены беспокойного усердия, порождающего в них стремление сразу же изменить прежние методы и наскоро исправить наиболее запущенные злоупотребления. Под тем предлогом, что отныне именно им и вверено попечительство над городами, новые власти пытаются сами управлять делами общин; короче, они в конце концов приходят к тому, что, желая все улучшить, только все еще больше запутывают.

И если мы хотим теперь уяснить то огромное значение, которое давно уже играла государственная администрация во Франции, выявить множество интересов, ежедневно ею затрагиваемых, определить все то, что от нее зависело или требовало ее помощи; если мы примем во внимание, что простые обыватели привыкли рассчитывать во всех своих начинаниях, в преуспеянии своего промысла, в обеспечении жизненными средствами, в прокладке дорог, в сохранении собственного спокойствия и благополучия не столько на себя, сколько на ту же администрацию, — если мы примем во внимание все эти факторы, то поймем, какое бесчисленное множество людей лично пострадало от недуга, поразившего государственное управление.