Российский либерализм: Идеи и люди. В 2-х томах. Том 1: XVIII–XIX века - [203]

Суть реформы сводилась к тому, чтобы «развести» крестьян и помещиков в социальном, экономическом и правовом отношениях, но при этом не нарушить, насколько возможно, привычного уклада жизни тех и других. Крестьяне получили определенное правительством количество земли и капитальный долг за нее; помещики – деньги от правительства (выступившего в роли кредитора) и возможность нанимать бывших крепостных для работы на своих полях; правительство – весьма «мягкий» переход от старого к новому и целый букет неразрешенных проблем. Последнее обстоятельство во многом было неизбежным и не пугало Милютина. Развязав вековой узел, правительство может и должно и в дальнейшем оставаться не «ночным сторожем», а активным участником социальных процессов, считал он.

Параллельно крестьянской реформе под руководством Милютина как председателя Комиссии о губернских и уездных учреждениях разрабатывалась реформа местного управления. По мнению американского историка Фредерика Старра, 1850-е годы стали в России временем бурного расцвета новой «регионалистской» идеологии. Нападки на «централизацию» и отстаивание «самоуправления» (последнее понятие не употреблялось вплоть до этого времени и представляло собой кальку с английского self-government) являлись, считает Старр, следствием некритического заимствования западных идеологических парадигм, сторонники которых превозносили преимущества англосаксонского самоуправления как необходимого условия развития гражданских и политических свобод. «Децентрализация» превратилась в необычайно модное слово, которым не стеснялись щеголять директора департаментов, не говоря уже об общественных деятелях.

Вместе с тем едва ли можно говорить о чрезмерном увлечении «децентрализаторской» идеей профессиональных бюрократов из Министерства внутренних дел. Активная роль государства в наполеоновской Франции и вообще построенная на централизации французская административная система вызывала у Н.А. Милютина гораздо больше симпатий, чем английская. Самоустранение государственной власти из провинциальной жизни никак не входило в планы «просвещенной бюрократии». По справедливому утверждению Старра, административная и финансовая децентрализация в условиях неразвитости общественных институтов и отсталости российской провинции означала бы лишь отказ от регулярной связи с более развитым центром, от кадровой и финансовой подпитки, в то время как растущие местные нужды далеко опережали местные возможности. Но под этими словами подписался бы и Милютин! Разумеется, это совсем не означало, что он выступал противником самоуправления. Однако, отводя проектировавшимся земским учреждениям строго определенную роль – управления местными хозяйственными нуждами – и соглашаясь предоставить им в этих рамках полную самостоятельность, он был против присвоения ими какой-либо политической роли, признавая последнюю исключительно за правительством.

Основную проблему для историков традиционно представляет «многослойность» Земского положения и подготовительных материалов к нему. Подготовка растянулась на пять лет (1859–1863). За это время подходы, представления о структуре новых учреждений и сами их названия неоднократно менялись. Изучение реформы еще более осложняется тем, что сохранились лишь фрагменты «милютинских» проектов (на самом деле являвшихся плодом коллективного творчества).

Эти проекты касались как уездного, так и губернского уровня управления, причем не только земств, но и коронной администрации. Планировалось, в частности, подчинить действия губернатора «коллегиальному, постоянному, на твердых правилах установленному местному надзору». Предполагая обеспечить такой контроль, «милютинцы» стремились добиться единства в действиях губернских учреждений и одновременно расширить власть губернаторов за счет центра. Предположения же Комиссии относительно земств базировались на идее об отделении административно-полицейской власти от хозяйственно-распорядительной. Милютин четко выразил свой взгляд: «Хозяйственное управление, как чисто местное, очевидно, не может и не должно нисколько касаться государственных дел, ни интересов государственной казны, ни суда, ни, наконец, полиции исполнительной, сего главного местного органа центральных учреждений. Вне этих отраслей собственно правительственной деятельности остается обширный круг местных интересов, большей частью мелочных, так сказать, обыденных и для Высшего Правительства не важных, но составляющих насущную потребность местного населения». В этом кругу деятельность местного самоуправления следует освободить от всякой опеки, предоставив ему полную самостоятельность.

Но как же определить, где именно кончаются «государственные» интересы и начинаются «местные»? Проблема разграничения компетенции администрации и земств имела не только теоретическое или административное, но и финансовое измерение, поскольку новые земские органы должны были заниматься составлением смет и раскладок земских сборов и дальнейшим их расходованием на самые разнообразные нужды. Кроме того, органы самоуправления, не получив никакой связи с полицией на местах, словно лишались «рук, ног и глаз». В свою очередь, административно-полицейская «вертикаль» по-прежнему не имела опоры на «местные силы».