Политическая система Российской империи в 1881–1905 гг.: проблема законотворчества - [73]

Ограниченность публичного пространства задавала определенные правила игры. Поддержка императора – важное, но отнюдь не единственное условие прохождения законопроекта. Надо заручиться согласием своих влиятельных коллег, может быть, в чем-то уступив им. Так вел себя и граф Д.А. Толстой. Хотя и он, опытный бюрократ, сталкивался с неожиданностями. Келейный характер подготовки законопроекта давал о себе знать. 10 апреля 1886 г. Е.М. Феоктистов записал в дневнике: «Пазухин, которому переданы были все бумаги Кахановской комиссии, выработал наконец проект реформы крестьянского управления и земских учреждений. Надо сознаться, что работа происходила несколько странно. В прежнее время назначаемы были многолюдные комиссии, созывались сведущие люди, а теперь все было возложено на одного человека, бесспорно очень умного, но мало знакомого с администрацией. Подобно Ликургу или Солону, он должен был явиться перед публикой с вполне готовым законодательством. Буквально ни с кем не советовался и никого не посвящал в тайну. Даже граф Толстой не составлял исключения. Конечно, Пазухин беседовал с ним, поверял ему свои идеи, но еще в половине марта, перед отъездом моим из Петербурга, когда я говорил Толстому, что редактор “Санкт-Петербургских ведомостей” желал бы познакомиться с главнейшими основаниями реформы, то получил в ответ: “Да я сам еще не освоился настоящим образом с этим делом. Пазухин не предоставлял мне ровно ничего на бумаге. Труд его скоро будет кончен, я возьму его с собой в Москву и буду его изучать”». Толстой ознакомился с содержанием проекта довольно быстро и был очень доволен. Он уже собирался просить императора собрать совещание, которое бы одобрило основные положения пазухинского проекта. И вот тут он решил заручиться поддержкой ближайших коллег. 2 апреля 1886 г. состоялось совещание, в котором приняли участие, помимо Толстого и Пазухина, К.П. Победоносцев, М.Н. Островский и Н.А. Манасеин. По словам Феоктистова, «увы, тотчас же обнаружилось резкое разногласие. Дело в том, что никто не оспаривал коренное начало реформы, все соглашались в необходимости установить твердую власть в крестьянском управлении, поставить земство так, чтобы оно служило одним из органов правительства, а не находилось в какой-то бессмысленной к нему оппозиции, но вместе с тем все указывали на вопиющие недостатки и несообразности проекта. Пазухин возражал далеко не убедительно, а Толстой почти вовсе ничего не возражал. Им овладело крайнее уныние. Оставшись наедине с Пазухиным после того, как министры разъехались, он сказал ему, что намерен тотчас же телеграфировать государю в Ливадию, что вследствие противодействия со стороны Манасеина (как будто один Манасеин находил проект неудовлетворительно разработанным) он не в состоянии вести дело, начатое Кахановской комиссией. К счастью, Пазухин убедил его не делать этой глупости.»[827].

Начальник канцелярии министра А.Д. Пазухин взывал о помощи издателя «Московских ведомостей» Каткова. Очевидно, он должен был повлиять на впавшего в уныние министра внутренних дел в то время, как тот будет в Москве[828]. Через неделю Пазухин писал Каткову в ином тоне. Напряжение нарастало. Управляющий канцелярии чувствовал, что министр готов отказаться от проекта, не желая остаться в совершенном одиночестве. Пазухин прямо говорил, что, если Победоносцев и впредь будет столь критичен к законопроекту, то Толстому придется подать в отставку. Из этого следовало, что руководству МВД надо было пойти на уступки критически настроенным сановникам. В итоге записку императору о земской реформе пришлось переписывать с учетом замечаний обер-прокурора Св. Синода[829]. Более того, к подготовке документа был привлечен товарищ министра внутренних дел В.К. Плеве, который прежде не знал об этой работе Пазухина. Ознакомившись с проектом, он решил проконсультироваться с Островским, который высказал все то, что прозвучало на совещании министров. По мнению министра государственных имуществ, документ, составленный Пазухиным, был неприемлем. Его следовало полностью переписать, что потребовало бы много времени. Очевидно, Плеве с этим соглашался и собирался учитывать точку зрения Островского при редактировании проекта[830].

Политика такого рода согласований проводилась даже тогда, когда существовала уверенность в поддержке императора – как это было при разработке проекта реформы местного управления. Тогда Александр III заметил Толстому: «Препятствия неизбежны, но надо идти напролом»[831]. А.Д. Пазухину и князю В.П. Мещерскому оставалось лишь сетовать на слабоволие графа Д.А. Толстого[832].

Год спустя уже встал вопрос о внесении законопроекта об учреждении земских начальников. В феврале 1887 г. документ был разослан М.Н. Островскому, И.А. Вышнеградскому и Н.А. Манасеину. От первых двух в Министерстве внутренних дел ожидали одобрения, от третьего – разногласий. Д.А. Толстой нервничал, предчувствуя скорую борьбу. Причем в данном случае Министерство внутренних дел не чувствовало явную поддержку со стороны императора, который даже не прочитал подготовленную ему записку о реформе