Политическая система Российской империи в 1881–1905 гг.: проблема законотворчества - [74]
Министр не мог открыто выступить против того мнения, которого с высокой долей вероятности придерживался император. Он не мог заявить об оппозиции тем коллегам, которые были в фаворе у царя. И все же он мог нейтрализовать их усилия, добиться утверждения приемлемого решения. Канцелярские средства борьбы были тем более значимы, что прямое политическое столкновение высокопоставленных чиновников было едва ли возможным. Характерно, что последовательный защитник Судебных уставов 1864 г. министр юстиции Д.Н. Набоков так о них публично отзывался: «В основе судебных учреждений лежит фальшь. Но разве я этого не сознаю? Разве судебные учреждения созданы мною? Разве я допустил бы суд присяжных?» Но при этом судебную систему, основанную на фальши, по словам Набокова, не следовало трогать, дабы не расшатывать и так зыбкие основы правопорядка[835]. Иная аргументация в 1880-е гг. со стороны министра юстиции была бы немыслимой. Аналогичную линию вел его приемник Н.А. Манасеин, на которого так надеялся К.П. Победоносцев и сам император. Подобный курс требовал от министра конспирации. Он не мог отправлять откровенные письма судьям в провинцию, зная, что его переписка перлюстрируется. Для переговоров с ними и координации действий он отправлял доверенных лиц на места, советуя им ни в чем не полагаться на губернаторов[836].
В октябре 1883 г. при обсуждении проекта Университетского устава массированная «атака» большинства членов Государственного совета, нацеленная против особого регламента проведения государственных экзаменов, увенчалась успехом. Нельзя найти экзаменаторов вне университета, в конце концов, это оскорбительно для профессоров, – это говорили бывшие министры народного просвещения А.В. Головнин и барон А.П. Николаи, министр финансов Н.Х. Бунге и др. Министр народного просвещения И.Д. Делянов был вынужден уступить. Немалую роль в этой законодательной «победе» сыграл К.П. Победоносцев, который предпочел присоединиться к большинству, т. к. хорошо себе представлял университетскую жизнь[837]. Уступчивость Делянова вызывала нескрываемый гнев его «союзников»: например, Д.А. Толстого и М.Н. Островского[838].
В ноябре 1888 г. Победоносцев признался, что он не мог выступить против Д.А. Толстого при обсуждении подготовленных им проектов реформы местного самоуправления в Государственном совете. Тем не менее он был готов содействовать созданию «контрпроектов», альтернативных толстовским. В случае разногласий он должен был уговаривать министра внутренних дел идти на уступки большинству Совета[839].
Речь шла как раз о законопроекте, вводившим земских начальников. Со временем стало понятным, что надежды провести через Государственный совет контрпроект были тщетны. Пришлось поменять тактику. Теперь Половцов рассчитывал перевести разговор в иную плоскость. В связи с этим он попросил председателя Департамента законов барона А.П. Николаи настаивать на необходимости поставить вопрос шире и говорить о реформе всей системы управления, в том числе об учреждении должности уездного начальника[840]. Таким образом, императору на самом раннем этапе обсуждения законопроекта было бы заявлено о наличии существенных разногласий в Государственном совете. При этом должен был сработать традиционный бюрократический механизм торможения законодательных инициатив: нужно было перевести разговор в иную плоскость – высших принципов и основополагающих идей.
Члены Государственного совета попытались реализовать этот прием на заседании Соединенных департаментов 3 декабря 1888 г. Законопроект о земских начальниках нельзя обсуждать, не зная дальнейшего плана преобразований местных учреждений (а он, безусловно, нужен). Эту точку зрения отстаивали А.П. Николаи, И.И. Воронцов-Дашков, Э.В. Фриш. Другие критиковали проект по существу. Д.М. Сольский и Е.А. Перетц предложили создать комиссию, которая пересмотрела обсуждавшийся документ[841].
Была и другая тактика. Строго стоять на своем, не делая никаких уступок, будучи полностью уверенным в поддержке императора. Этой линии собирался придерживаться Д.А. Толстой при обсуждении законопроекта об учреждении должности земских начальников[842]. Однако тяжело больной министр внутренних дел не выдержал испытания[843]. По окончании заседания Соединенных департаментов он отозвал своего товарища В.К. Плеве и сказал ему по секрету (но достаточно громко, чтобы слышали чиновники Государственной канцелярии): «Я устал и уеду. Они, кажется, хотят устроить комиссию для переработки проекта. Вы можете соглашаться, но с тем чтобы председателем комиссии был назначен Старицкий. Впрочем, я посоветуюсь, еще об этом сегодня вечером с Пазухиным»[844]. В итоге комиссия собралась. Толстой в лице своего представителя (а именно Плеве) пошел на определенные уступки, однако до полного единодушия было еще далеко
