Политическая система Российской империи в 1881–1905 гг.: проблема законотворчества - [71]
Вплоть до 1906 г. в Российской империи был один подлинный политик – царь. Лишь он мог определять направления развития страны. Создавать альтернативный императору центр принятия решения побаивались, памятуя турецкий опыт – с всесильным визирем, практически премьер-министром. В 1905 г. министр финансов В.Н. Коковцов доказывал: «Монарх должен иметь возможность выслушивать различные мнения, извлекать общие руководящие начала управления из сравнения выгод и невыгод различных направлений. С учреждением кабинета с первым министром во главе верховная власть лишится этого главнейшего средства для непосредственного знакомства с действительным ходом дел управления. Тогда первый министр, наделенный исключительным правом личного всеподданнейшего доклада, явится для нее единственным источником всех сведений о положении дел государстве»[813].
В России ничего подобного не было. Функции главы правительства должен был исполнять сам государь, который, однако, с ними даже технически не вполне справлялся: слишком уж велики были возложенные на него обязанности. В итоге единственный политик не мог быть полноценным политиком, и, соответственно, политика в России осуществлялась без политиков[814]. 5 апреля 1882 г. посол Германии в России Г.Л. фон Швейниц записал в своем дневнике: «Здесь лишь один девиз: “Будем пить и жрать, потому что завтра умирать”. К “пить и жрать” надо было бы добавить еще “и в карты играть”. К кому бы из знакомых мне помещиков, чиновников, генералов, в столице и провинции, я не задавал вопрос, почему бы людям благородным, достойным, влиятельным не попытаться каким-либо образом объединиться и что-либо предпринять, устно ли, письменно, чтобы как-то обезопасить свое положение, в ответ я всякий раз слышал: “Нет!”, а когда затем спрашивал: “Но чем же они в таком случае занимаются?” Мне отвечали одно и то же: “Играют”. О чудовищной серьезности положения здесь никто не имеет ясного представления, к сожалению, как и в Гатчине. Победоносцев печется о небесах, Катков – о народе, Игнатьев направляет воды Ахерона, остальные, ни о чем не помышляя, живут без всяких забот.»[815].
В словах немецкого посла заключается известное преувеличение. Тем не менее отсутствие политики в традиционном европейском смысле этого слова декларировалось официально, и императоры об этом периодически вспоминали: какая-либо «партийность» в России была немыслима. Так, в мае 1886 г. Александр III исключил даже возможность подачи коллективного прошения об отставке членами Государственного совета, недовольными назначением их сотоварищем И.А. Вышнеградского. По мнению царя, это было бы недопустимой «партийной» выходкой[816].
Абсолютное большинство законопроектов, вносимых в Государственный совет, имело технический характер и прежде всего подразумевало экспертную оценку. Характерно, что в царствование Александра III основное бремя работы ложилось на Департамент государственной экономии.
Распределение дел по департаментам Государственного совета в 1882–1892 гг.
Источник: Собко Е.М. Государственный совет в эпоху Александра III. С. 16.
О преимущественно техническом характере рассматриваемых законопроектов свидетельствует распределение законопроектов за 1900–1901 гг.
Ведомость Государственного совета за 1900–1901 гг.
Источник: ГА РФ. Ф. 649. Оп. 1. Д. 198. Л. 44.
Таким образом, около половины внесенных в Государственный совет законопроектов было инициировано Министерством путей сообщений, выносившим на обсуждение преимущественно те инициативы, которые нуждались в экспертной оценке. Показательно, что менее трети всех законопроектов было рассмотрено в Общем собрании этого учреждения. Аналогичная ситуация имела место в 1903–1904 гг.
Отчет Государственного совета за сессию 1903–1904 гг.
Источник: ГА РФ. Ф. 543. Оп. 1. Д. 543. Ч. 1. Л. 34–35.
Наконец, ситуация радикально не изменилась и в весьма напряженную сессию Государственного совета в 1905–1906 гг.
Ведомость о делах Государственного совета за сессию 1905–1906 гг.
Источник: ГА РФ. Ф. 543. Оп. 1. Д. 543. Ч. 2. Л. 51.
Порядок принятия законодательных актов в 1905 г.
Подсчитано по: Полное собрание законов. Собр. 3-е. Т. 25.
Таким образом, разработка ключевых решений была сравнительно гармонично распределена между основными участниками законотворческого процесса: Государственным советом, Комитетом министров, министрами, Военным советом и др. Ритм законотворчества вполне соответствовал традиционным сезонным колебаниям: с повышением интенсивности в предканикулярный период и резким снижением в июле-сентябре. Единственное, что отклоняется от нормы, так это малое участие Государственного совета в процессе принятия решений осенью 1905 г. Пожалуй, это и можно считать своего рода знаком революционного времени, когда законы приходилось писать и утверждать в чрезвычайном порядке.
Аналогичную картину дает разбивка законодательных актов по тематике.
Распределение законов по тематике
Подсчитано по: Полное собрание законов. Собр. 3-е. Т. 25.
Динамики принятия решений, в сущности, нет. Заметен некоторый перевес в сторону решений, связанных с обороноспособностью страны, что представляется вполне естественным, учитывая ход русско-японской войны.
