Мегапроекты и риски. Анатомия амбиций - [20]

Проведенное Генеральным аудитором Швеции исследование 15 авто– и железнодорожных проектов отсылает нас к более раннему открытию, согласно которому проекты «продолжают жить» в процессе планирования, несмотря на значительное снижение степени жизнеспособности: если ранние оценки жизнеспособности показали, что проект жизнеспособен, и таким образом поставили его в повестку дня планирования, проект будет сохранять свой статус независимо от дальнейшего развития его жизнеспособности, представляя угрозу для эффективного использования государственных фондов[87]. Генеральный аудитор Швеции далее отметил, что в большинстве случаев финансовых изменений в проектах ответственные органы не пересчитывали жизнеспособность проекта. Пересчет степени жизнеспособности был сделан только в шести случаях для четырех автодорожных проектов. Доход этих проектов оказался на 8–40 процентов ниже прогнозируемого. Один автодорожный проект стоимостью 791 миллион шведских крон после трех раундов повторных вычислений имел отрицательное соотношение издержек и прибыли. Этот проект, как и другие, был реализован[88].

В исследовании Министерства транспорта США, проведенном для 10 железнодорожных транзитных проектов, жизнеспособность вычислялась путем анализа рентабельности, соотносившего стоимость с объемом перевозок[89]. Как упоминалось, финансовые перерасходы в 10 проектах колебались от –10 до +106 процентов, тогда как фактический объем перевозок был на 28–85 процентов ниже прогнозируемого. В результате фактические затраты на пассажира превысили прогнозируемые в среднем на 500 процентов (от 190 до 870 процентов), и, соответственно, фактическая жизнеспособность проекта оказалась гораздо ниже планируемой[90]. В 10 американских проектах расхождение между прогнозируемыми и реальными затратами на пассажира зачастую было больше, чем весь диапазон затрат всех альтернативных проектов, из которых производился выбор. Исследование приходит к выводу, что «весьма вероятно, что, если бы у ответственных лиц были более точные прогнозы относительно затрат и будущего объема перевозок в этих проектах, они бы выбрали другой проект»[91].

Результаты исследования 21 системы железнодорожных перевозок в развивающихся и новых индустриальных странах, проведенного Лабораторией транспортных и дорожных исследований, показывают модель, похожую на ту, что была выявлена американским исследованием: затраты были недооценены на 20–100 процентов, а объем перевозок в большинстве случаев был завышен на 25–225 процентов. Это привело к тому, что фактическая жизнеспособность оказалась существенно ниже прогнозируемой[92]. Только три из 11 транспортных систем, для которых можно было рассчитать затраты и доходы, показали положительное сальдо (Гонконг, Сеул, Сингапур), несмотря на то, что в процессе планирования данных транспортных систем большинство правительств были вынуждены поверить, что системы будут финансово жизнеспособны[93]. Одной из причин разницы между фактической и прогнозируемой жизнеспособностью, выявленной авторами исследования, был «сверхоптимизм на этапах планирования»[94]. Безусловно, развивающимся странам эти проекты вообще не нужны и только замедляют их экономическое развитие из-за негативной жизнеспособности.

Всемирный банк призвал не только к большей точности при оценке жизнеспособности, но и к большей честности.

Другие инвестиции в инфраструктуру

Данные других типов проектов показывают, что эта модель является общей: сверхоптимистические прогнозы жизнеспособности для крупных инвестиций скорее правило, чем исключение[95]. Обзор всего проектного портфолио Всемирного банка, так называемый отчет Вапенханса, зафиксировал рост количества низкоэффективных проектов[96]. Главная причина заключалась в слишком оптимистических оценках жизнеспособности проектов. Вторая – в недостаточном внимании к риску и неопределенности. Другие исследования ряда проектов, проведенные Всемирным банком, не выявили никаких признаков уменьшения проблемы. Напротив, для этих проектов было отмечено увеличение разрыва между прогнозируемой и фактической жизнеспособностью[97].

Обычно проекты Всемирного банка подвергаются более тщательной оценке и контролю по сравнению с большинством других инфраструктурных проектов, но даже и в инфраструктурных проектах, проходящих через достаточно строгие процедуры банка, было обнаружено последовательное завышение жизнеспособности проекта[98]. На этом фоне Всемирный банк призвал не только к большей точности при оценке жизнеспособности, но и к большей честности[99]. Мы согласны, что честность необходима, и мы считаем, что лучше всего повышать честность путем повышения ответственности. Далее мы остановимся на повышении ответственности как средстве улучшения оценки проекта и процессов принятия решений для больших инвестиций в инфраструктуру.

Пытаясь понять, почему жизнеспособность так последовательно переоценивается во многих крупных проектах, два исследователя из Массачусетского технологического института выяснили: основная проблема состоит в том, что стимулы предоставления оптимистических оценок жизнеспособности очень сильны, а препятствия незначительны. Ответственность низка, к тому же политические деятели, недооценивающие затраты ради одобрения проектов, редко продолжают оставаться у власти, когда появляется возможность рассчитать фактическую жизнеспособность, если это вообще делается. Подрядчики и другие лица, имеющие свой интерес в крупных проектах, также стремятся к одобрению своих предложений. Поскольку предусмотренные договорами штрафы за предоставление сверхоптимистических тендеров зачастую относительно невелики, стоимость крупных проектов часто недооценивается даже в процессе подачи заявки на тендер