Государственная и муниципальная служба - [90]

Основными отличительными чертами нормативных актов как источников права являются общеобязательность, стабильность (многократное применение) и легитимность (принятие уполномоченным органом в регламентированной последовательности). Правоприменительные акты (указы, распоряжения, приказы и т.д.) являются индивидуальными актами, регулирующими отношения относительно конкретных лиц в конкретной ситуации.

Нормативные акты и правоприменительные акты различаются своей юридической силой. При наступлении противоречий между нормативными и правоприменительными актами последние необходимо привести в соответствие с первыми.

Источники права, регулирующие деятельность муниципальных служащих, могут быть классифицированы по различным основаниям.

По сфере действия различаются акты общего действия и специальные. Нормативные акты общего действия содержат общие нормы трудового права, распространяющиеся на всех работников, в том числе на муниципальных служащих. Они действуют только в тех случаях, когда служебные трудовые отношения прямо не урегулированы специальными актами. При этом действие специальных нормативных актов распространяется только на муниципальных служащих.

Действие федеральных нормативных актов о муниципальной службе можно классифицировать во времени, в пространстве и по кругу лиц:

1) «Во времени» – срок действия определяется либо самим нормативным актом, либо последующим нормативным актом такой же или большей юридической силы, регулирующим те же правоотношения. Так, вступление в силу положений Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее – федеральный закон № 25-ФЗ) повлекло утрату силы норм Федерального закона от 08.01.1998 № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (ст. 36 ФЗ-8) (далее – федеральный закон № 8-ФЗ).

2) «По территории» – действие распространяется на территорию всей РФ с последующей конкретизацией законодательством субъектов РФ и муниципальными правовыми актами.

3) «По кругу лиц» – действие федеральных нормативных актов распространяется на муниципальных служащих.

Исходя из публичного характера муниципальной службы федеральные законодатели установили повышенные требования к муниципальным служащим, которые обеспечивают, с одной стороны, более высокую степень ответственности, а с другой – повышенную правовую защиту.

Так, например, для муниципального служащего установлены квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей (ст. 9 ФЗ-25); дополнительные по сравнению с общими нормами трудового права ограничения (ст. 14 ФЗ-25), основания для отказа в принятии на муниципальную службу, для прекращения муниципальной службы (ст. 19 ФЗ-25) и т.д.58

На основании федерального закона № 25-ФЗ иными федеральными законами могут устанавливаться особенности правового регулирования труда муниципального служащего. При этом в законе особо оговаривается, что все федеральные законы и иные нормативные акты РФ о муниципальной службе должны быть приведены в соответствие с его положениями (ст. 37 ФЗ-25).

Таким образом, федеральный закон № 25-ФЗ является базовым законодательным актом в части правового регулирования основ муниципальной службы. В ст. 3 закона, именуемой как «Правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации», определен иерархически структурированный перечень актов, составляющих нормативную базу правового регулирования муниципальной службы в Российской Федерации.

Частью 1 ст. 3 федерального закона № 25-ФЗ к правовым основам муниципальной службы в РФ отнесены:

– Конституция РФ;

– Федеральный закон № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»;

– Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

– другие федеральные законы и нормативные правовые акты;

– конституции (уставы) субъектов РФ;

– региональные законы и нормативные правовые акты;

– уставы муниципальных образований;

– решения, принятые на сходах граждан;

– иные муниципальные правовые акты.59

В указанной статье также установлено, что на муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными федеральным законом № 25-ФЗ (ч. 2 ст. 3 ФЗ-25).

Таким образом, источники правового регулирования муниципальной службы можно разграничить на акты, относящиеся к трудовому законодательству, и акты, относящиеся к законодательству о муниципальной службе.

Конституция Российской Федерации 1993 г. (Конституция РФ), признавая за гражданами право осуществлять местное самоуправление путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления через выборные и другие органы местного самоуправления (ст. 130 Конституции РФ), не использует понятия «муниципальная служба» и «муниципальный служащий». Конституция России опосредованно регулирует предмет муниципальной службы при разграничении полномочий в этой сфере между РФ и субъектами РФ, относя к предметам совместного ведения РФ и ее субъектов установление общих принципов организации местного самоуправления (п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ).