Бюджетное право - [131]

Скажем более определенно: именно наличие ответственности за недостижение стратегических целей и задач может превратить стратегические планы в документы, обладающие реальной силой, и позволить осуществлять полноценный контроль за их исполнением.

Итак, стратегический контроль можно разделить на предварительный (стратегический аудит) и последующий (контроль реализации документов стратегического планирования). Полномочия по стратегическому аудиту возложены на Счетную палату РФ, орган (органы) последующего стратегического контроля конкретно не определен. Итогом мероприятий по стратегическому контролю является информация, которая направляется в заинтересованные органы публичной власти.

Бюджетный контроль является частью финансового контроля, который представляет собой «осуществляемую с использованием специфических организационных форм и методов деятельность государственных органов, а в ряде случаев – и негосударственных органов, наделенных законом соответствующими полномочиями, в целях установления законности и достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической эффективности финансово-хозяйственной деятельности и выявления новых резервов ее повышения, увеличения доходных поступлений в бюджет и сохранности государственной собственности»[760].

Можно встретить иные определения финансового контроля, например как контроля «за соблюдением законности и целесообразности действий в области образования, распределения и использования государственных, муниципальных и иных денежных фондов публичного характера…»[761].

Законодательство Российской Федерации отождествляет государственный (муниципальный) финансовый контроль и бюджетный контроль, несмотря на наличие иных видов финансового контроля (например, валютный контроль и налоговый контроль)[762].

Бюджетный контроль реализуется в бюджетном процессе и встроен в него так плотно, что при изучении бюджетного процесса невозможно обойти вопросы контроля. Некоторые контрольные полномочия являются необходимыми этапами, составляющими различные стадии бюджетного процесса[763]. Существование итоговой, отчетной стадии бюджетного процесса обусловлено необходимостью осуществления контроля итогов исполнения бюджета.

Во Франции под бюджетным контролем понимают контроль за движением бюджетных средств, в основе которого лежит проверка финансовых отчетов бюджетных учреждений, осуществляющих финансовые операции. В результате такого контроля составляется отчет о соблюдения финансового законодательства[764]. По времени осуществления выделяются виды проверки (verification) предварительной (a priori) и последующей (a posteriori). Существует мнение, что финансовый контроль – это регулярная деятельность по слежению за публичными денежными средствами посредством осуществления предварительных и текущих проверок[765].

В соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации бюджетный контроль осуществляется на всех стадиях бюджетного процесса и даже за пределами бюджетного периода (последующий контроль).

Спектр контрольных полномочий в бюджетном процессе разнообразен и одновременно конкретен[766]. Органы, обладающие контрольными полномочиями, следует разделить на две группы: специализированные органы финансового контроля, основная цель создания которых заключается в осуществлении финансового контроля (Счетная палата РФ, контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований, органы финансового контроля исполнительной власти субъектов РФ и муниципальных образований) и иные государственные и муниципальные органы, обладающие полномочиями по бюджетному контролю наряду с основными функциональными полномочиями (финансовые органы, Федеральное казначейство, различные администраторы бюджетных средств, органы законодательной власти). Для таких органов контрольные полномочия являются не центральными, а дополнительными функциями.

В числе органов, обладающих полномочиями бюджетного контроля, следует упомянуть также Контрольное управление Администрации Президента Российской Федерации. Оно имеет широкие полномочия по осуществлению контроля во всех сферах деятельности в связи с исполнением поручений Президента, в том числе осуществляет проверку исполнения бюджетных посланий Президента Российской Федерации и иных программных документов[767].

Правоохранительные органы в ходе расследования дел, связанных с хищениями или нецелевым использованием бюджетных средств, сталкиваются с бюджетными правоотношениями, однако не ставят своей задачей проверку целевого использования бюджетных средств, а квалифицируют лишь наличие признаков состава преступления.

Органы прокуратуры в рамках проведения надзора за исполнением законов органами государственной власти и органами местного самоуправления могут осуществлять проверку соблюдения действующего законодательства, в том числе бюджетного. Однако при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы[768]. Прокурорский надзор является универсальной задачей, не имеющей четко очерченных границ, и несмотря на то что в литературе не решен вопрос о соотношении понятий «контроль» и «надзор», отделение контроля от надзора подчеркивает особый характер последнего.