Бюджетное право - [130]
Государственный стратегический контроль появился уже в новейшее время и представляет интерес в силу нескольких обстоятельств.
Во-первых, стратегический контроль направлен на обеспечение надлежащего стратегического прогнозирования и планирования, что связывает его с публичным хозяйством и публичными финансами. Такой важнейший документ стратегического планирования, как план социально-экономического развития, является аналогом народно-хозяйственного плана, который в советский период российской истории был основой и необходимой предпосылкой для принятия финансового плана, т. е. государственного бюджета[753].
Во-вторых, в отличие от всех перечисленных (и иных, не названных здесь) видов государственного контроля за публичными ресурсами, стратегический контроль является ранее не известным направлением реализации контрольной функции государства.
В-третьих, возникает вопрос о том, можно ли в рамки стратегического контроля интегрировать иные виды государственного и муниципального контроля, существующие в отношении государственных и муниципальных ресурсов[754].
Не вызывает сомнения связь между хозяйственным и финансовым планированием. Значит, можно говорить и о связи стратегического контроля и финансового контроля.
Введение понятия контроля в области стратегического планирования связано с принятием Закона о стратегическом планировании, в котором появились термин «контроль реализации документов стратегического планирования» и одноименная глава.
Организация мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования является одной из задач стратегического планирования и относится к полномочиям Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации (в зависимости от уровня документа стратегического планирования)[755].
В Федеральном законе «О Счетной палате Российской Федерации» упомянута деятельность, связанная с аудитом реализуемости и результативности достижения стратегических целей социально-экономического развития Российской Федерации, как одна из задач Счетной палаты Российской Федерации. Счетная палата осуществляет определение эффективности и соответствия нормативным правовым актам порядка формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами, в том числе для целей стратегического планирования[756].
Из содержания приведенных правовых норм следует, что аудит реализуемости и результативности стратегических целей является предварительным контролем. Соответствующее полномочие Счетной палаты РФ кратко именуется стратегическим аудитом[757]. В связи с этим возникает вопрос: каким образом осуществляется окончательная оценка достигнутого социально-экономического эффекта по отношению к запланированному в ходе стратегического целеполагания? Логично предположить, что такая деятельность осуществляется в рамках контроля реализации документов стратегического планирования, предусмотренного Законом о стратегическом планировании. Однако закон очень скупо раскрывает содержание стратегического контроля. По существу, в специальной главе, которая именуется «Мониторинг и контроль реализации документов стратегического планирования», речь о контроле не идет, лишь перечисляются задачи стратегического контроля, к которым относятся:
– сбор, систематизация и обобщение информации о социально-экономическом развитии;
– оценка качества документов стратегического планирования;
– оценка результативности и эффективности реализации принятых стратегических решений;
– оценка достижения целей социально-экономического развития;
– оценка влияния внутренних и внешних условий на достижение запланированных целей.
Итогом стратегического контроля является информация (аналитический доклад), которую уполномоченный на осуществление контроля орган направляет в адрес лица, ответственного за мероприятия, указанные в документе стратегического планирования[758]. Например, мониторинг и контроль реализации стратегии социально-экономического развития и основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации осуществляется Минэкономразвития России. Этот контроль выполняется на основе данных официального статистического наблюдения, ежегодных отчетов, государственных программ, планов деятельности федеральных органов исполнительной власти, данных федеральной информационной системы стратегического планирования, а также иной информации. Результаты мониторинга и контроля ежегодно представляются в Правительство Российской Федерации[759].
При стратегическом контроле используется самый незаметный с точки зрения последствий метод контроля – анализ, который осуществляется по результатам мониторинга. Реализация результатов проведенного анализа не предполагается.
Однако необходимые предпосылки для более продуктивного стратегического контроля имеются. Они закладываются в ходе стратегического аудита. Одним из полномочий Счетной палаты РФ является подготовка рекомендаций по формированию системы целевых показателей для разработки документов стратегического планирования. Наличие целевых показателей в любом случае позволяет говорить о возможности проверки их достижения и даже о применении ответственности в случае ненадлежащего целеполагания и исполнения.
