После коллективной отставки Правительства Михаила Касьянова 24 февраля 2004 года, шока после нее и трепета перед серией экспресс-назначений в марте, по официальной версии, с бюрократическим «завалом» в новом Правительстве России было «покончено». Однако анализ преобразований и особенно новые назначения показывают, что дело обстоит не совсем так.
«Темп административной реформе»[1], о котором говорил В.Путин, действительно задан — с мнением ее противников уже никто не считался: автором выступил, говорят, Герман Греф. Темп поддерживался усилиями нового «смотрящего» в Правительстве — Дмитрия Козака, по инициативе которого Фрадков предложил оставить только по два заместителя на одного министра.
Жесткая вертикаль, по версии создателей, будет функционировать, как подметили некоторые эксперты, только при жестком контроле сверху, на который Верховный главнокомандующий просто физически неспособен: множить ответственных за функции и участки работы все равно придется.
Системные трудности неизбежно возникнут в процессе организации реальной работы ведомств — они столкнутся с устоявшейся системой связей и лоббистских «наработок», а также — с лоббистским влиянием извне: из Государственной Думы, Совета Федерации, Администрации Президента РФ и т.п.
Положительным итогом стало то, что оказались разрушенными некоторые административные барьеры, а ряд чиновников, вместе с должностью, лишился и обязательств перед некоторыми коммерческими структурами. Формально нынешняя организация исполнительной вертикали снимает главный источник конфликта интересов: за введение правил отвечают одни, за применение — другие структуры. Конкретно: службы «надзирают», а агентства «контролируют» управление государственными активами.
В свою очередь, расхождением между декларацией о сокращении численности чиновников и реальным положением вещей стало то, что вслед за де-факто увеличением количества ведомств: с 53 до 76, а затем и до 80 — по всем неформальным бюрократическим «законам», количество «профессионалов» также неизбежно возрастает, а, отнюдь, не уменьшается.
Большой проблемой станет, конечно, юридическое переоформление законодательства — чтобы избежать путаницы в толковании законов. Фактически юристы (например, «либеральные юристы» из окружения В.Путина) становятся проводниками любого чиновника в запутанный мир его новых функций и полномочий.
По итогам назначений в марте-мае 2004 года Михаил Фрадков фактически стал координатором работы всего механизма исполнительной вертикали. Напомним, Касьянов до этого лично контролировал ряд ведомств и руководил комиссией по ВТС. Фрадков сначала удовлетворился представительскими функциями, в СМИ, в связи с этим, его называли «английской королевой»[2], а затем стремительно отвоевал позиции — см. ниже.
Дмитрий Козак стал гарантом «обеспечения единства исполнительной власти в РФ» с правом «вмешиваться в формирование структуры министерств и ведомств, насаждать единые правила управления и контроля»[3]. Козак даже стал главой межведомственной комиссии по формированию системы и структуры федеральных органов исполнительной власти (до этого ее возглавлял Жуков). Он также взаимодействует с Администрацией Президента РФ, Управлением делами Президента РФ, Генпрокуратурой, Конституционным, Верховным и Арбитражным судами.
Александр Жуков сосредоточился на законотворческой деятельности — он в конце марта 2004 года возглавил соответствующую комиссию, которую до него возглавлял Козак. Кроме этого, Жукову была поручена координация работы ведомств в области социально-экономического развития, макроэкономики, денежной и бюджетной политики; он также отвечает за взаимодействие с Федеральным Собранием РФ.
Двое главных экономических (стратегических) соратника В.Путина — Герман Греф и Алексей Кудрин уравняли свои позиции в политическом плане: Кудрин перестал считаться претендентом на пост премьер-министра, а Греф, о нездоровье которого так много говорили, вдруг неожиданно оказался весьма активен — и оказались фактически перед лицом «силовиков», один на один с ними.
Главы ведомств традиционно контролируют распределение бюджетных средств между подведомственными им структурами — агентствами и службами.
Порядок и пропорции распределяемых средств стали следующими (в порядке убывания): А.Кудрин контролирует около 1,1 трлн рублей; С.Иванов — 332,1 млрд рублей; Р.Нургалиев — 167,6 млрд рублей; И.Левитин — 104 млрд; А.Фурсенко — 92,4 млрд; М.Зурабов — 83 млрд; Ю.Чайка — 60 млрд; В.Христенко — 39,7 млрд; А.Гордеев — 39,7 млрд; А.Соколов — 30,8 млрд; Г.Греф — 26,1 млрд; С.Шойгу — 18,8 млрд; Ю.Трутнев — 18,8 млрд; С.Лавров — 10,8 млрд рублей в год[4].
Вот за них-то и будут бороться лоббисты, как это было всегда.
Сегодня лобби-группы в правительстве концентрируются в конгломераты разной величины.
Наиболее заметные из них: Минсельхоз (3 подведомственные структуры); Минпромышленности и энергетики (8 подведомственных структур); Минтранспорта (6 подведомственных структур);
Менее заметные, но не менее значимые: Министерство финансов (5 подведомственных структур); Мининформтехнологий и связи (3 подведомственных структуры); Минэкономического развития и торговли (6 подведомственных структур); Минприродных ресурсов (4 подведомственные структуры); Минздравоохранения и социального развития (5 подведомственных структур)
