Выборы строгого режима: Как российские выборы стали невыборами, и что с этим делать? - [12]
Закон «Об основных гарантиях…» 1994 года изначально задумывался и был сконструирован как рамочный, регулирующий только общие для Федерации и ее субъектов положения о проведении выборов. Он давал возможность региональным законодательным органам учитывать специфику организации власти в регионах, а требование о соответствии регионального законодательства положениям Закона[46] обеспечило ему центральное место в системе нормативных актов о выборах и гарантировало защиту избирательных прав на региональных и местных выборах. Подобная схема правового регулирования в огромном по территории федеративном государстве была не просто оправданна, но являлась единственно оптимальной, особенно когда речь шла о региональных и муниципальных выборах. Потому что любая детализированная унификация в федеративных условиях чревата искажениями в ходе ее приспособления к местным условиям.
Необходимость разработки нового закона о выборах президента была обусловлена тем, что Закон РСФСР 1991 года «О выборах Президента РСФСР»[47], по которому проходили первые выборы президента России, не соответствовал принятой в 1993 году Конституции. Принимался этот закон довольно спокойно. В ходе его обсуждения было рассмотрено около 650 поправок, из которых около трети были учтены. Наиболее важными из принятых поправок можно считать:
• снятие запрета на участие в повторных выборах для тех кандидатов, которые не набрали необходимого числа голосов на предыдущих выборах;
• порядок, согласно которому при выбытии кандидата при повторном голосовании его место занимает следующий по числу голосов кандидат. Наибольшие споры вызвал вопрос о необходимом числе подписей в поддержку выдвижения кандидатов в президенты. Предлагаемое число подписей колебалось от 250 тысяч до 2 миллионов. Госдума в итоге остановилась на 1,5 миллиона, но Совет Федерации закон отклонил и предложил все же сократить это число до 1 миллиона. Согласительная комиссия, а затем и Государственная Дума поддержали это предложение. В таком виде Закон был подписан президентом.
Одним из самых сложных с точки зрения консенсуса стал самый короткий из всех законов, которые когда-либо встречались авторам этой книги. Это закон о порядке формирования Совета Федерации. В нем было всего лишь четыре статьи, принципиальное значение среди которых имела только одна: «Выборы глав исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации должны быть завершены не позднее декабря 1996 года» (статья 3). В чем была проблема, и почему это так важно? Дело в том, что у президента и парламента категорически не совпадали взгляды по вопросу о выборности губернаторов. Президент настаивал на своем праве назначения глав исполнительной власти регионов, а депутаты были убеждены в необходимости их избрания населением. Конституционная норма о том, что Совет Федерации не избирается, а формируется, и в него входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти (статьи 95, 96), была в свое время введена исходя из той же цели — назначаемость, а не выборность губернаторов. Но первый состав Совета Федерации все же был выборным. Переходными положениями Конституции было установлено, что Совет Федерации первого созыва избирается сроком на два года по двухмандатным мажоритарным округам. В результате продолжительных споров при принятии закона все же удалось достигнуть компромисса. По закону палата состояла из 178 представителей субъектов Федерации — глав законодательных и исполнительных органов власти. Члены палаты совмещали депутатские обязанности с основной работой, но хотя бы половина из них становилась выборной, а заодно решался вопрос с выборностью губернаторов. В итоге на практике, с точки зрения эффективности работы Совета Федерации, компромисс оказался неудачным. Губернаторы не смогли полноценно работать одновременно в двух местах. Да и губернаторские выборы постепенно были сведены к минимуму. Конечно, рано или поздно вопрос об изменении порядка формирования Совета Федерации возникнет вновь. Этот орган в его нынешнем виде не выполняет должным образом функций, которые априори должна выполнять палата парламента, представляющая субъекты в федеративном государстве. И думается, что оптимальным способом формирования этого очень важного, но пока «спящего» института власти является все же формула переходных положений Конституции. Совет Федерации должен избираться населением. А выборность губернаторов — это, конечно, тоже очень важный, но все же отдельный вопрос взаимоотношений центра и регионов.
