Сампагита, крест и доллар - [88]

И все же власть президента не беспредельна, и ограничивают ее в конечном счете те же традиционные установки. Конгрессмен, поддержавший его на выборах, требует назначить своих людей в провинциальные исполнительные органы, так как для него это — способ вознаградить своих лидеров. Государственный аппарат формируется в зависимости от ситуации, сложившейся в политической борьбе. Поэтому чиновник и не играет самостоятельной роли — он знает, что занимает свою должность лишь потому, что за него просил пулитико, следовательно, подчинен ему если не по закону, то по существу. Бывает, что президент использует свое право назначения для отстранения от дел противников в провинциях: он посылает туда своих людей, игнорируя местных деятелей, по и в этом случае чиновник оказывается лишь пешкой в политической игре пулитико. Такое положение вещей, разумеется, никак не способствует росту авторитета государственного аппарата. Администратор не пользуется уважением, ибо всем известно, что в любой момент его могут заставить отменить его же решение, а то и вовсе убрать.

Между тем современное государство немыслимо без опытных, знающих свое дело администраторов, способных осуществлять исполнительную власть. В развивающихся странах остро ощущается недостаток подготовленных кадров, на Филиппинах к этому добавляется еще их текучесть. В условиях безработицы (даже среди выпускников колледжей) всегда множество людей претендуют на каждое вакантное место.

Казалось бы, есть возможность выбрать из «их наиболее способных. На практике же должность получает тот, у кого надежнее связи. Получив ее, чиновник вступает в отношения «внутреннего долга» не с непосредственным начальником, а с патроном и действует в его интересах. С этим вынуждены считаться руководители министерств и ведомств: средства выделяет конгресс. Они терпят в своих учреждениях и даже поощряют протеже того или иного пулитико, в обмен же последний обязуется при обсуждении в парламенте поддержать бюджет, пусть завышенный, данного ведомства.

Президент в качестве главы исполнительной власти руководит работой государственного аппарата. Руководство на Филиппинах не понимается как направляющая, институциональная (т. е. определенная правилами и инструкциями) деятельность. Признается один принцип — «делай, что тебе велят, невзирая ни на какие параграфы». Такой стиль руководства лишает возможности самостоятельно принимать решение. Единственный ориентир для подчиненных — мнение начальника, они не вольны использовать данную им законом власть. Поэтому даже мелкие вопросы рассматриваются на неоправданно высоком уровне. Президент сам улаживает многочисленные споры и конфликты между чиновниками разных уровней — от министров до клерков.

Как пулитико, он вынужден подчинять работу государственного механизма целям политической борьбы. Это ограничивает его роль при решении национальных проблем: привносится слишком сильный личный элемент. Каждый новый президент по-своему перестраивает деятельность правительства, что исключает преемственность в осуществлении социально-экономических преобразований. За послевоенные годы, например, было принято шесть программ индустриализации, а результаты мизерные — отчасти из-за слишком крутой ломки после очередных президентских выборов.

Законодательная власть по конституции принадлежит двухпалатному конгрессу. Двадцать четыре члена верхней палаты, сената, избираются на шестилетний срок (треть их переизбирается через два года). В отличие от США, где сенаторы представляют штаты, на Филиппинах они избираются всей страной, что также отражает большую централизацию. Сенаторы, как и президент, не имеют непосредственного контакта с избирателями и тоже вынуждены полагаться на местных пулитико, чтобы попасть в «магическую восьмерку»[33]. Претендент на сенаторское кресло должен вести кампанию по меньшей мере на 11 главных островах и затратить огромные средства. Он может получить их от президента, которому принадлежит решающее слово при выдвижении кандидатов от правящей партии.

Кандидаты от оппозиции должны прежде всего полагаться на себя. Желая приобрести известность и популярность в национальном масштабе, они обычно выступают в качестве «критиков» правительства (в том числе самого президента) и нижней палаты, не останавливаясь перед скандальными разоблачениями, касающимися подкупа, коррупции и фаворитизма. Таким образом, успех на выборах определяется поддержкой либо президента, либо «сильных людей» на местах. Сенаторы отчетливо сознают это и ведут себя соответственно. Они менее связаны с рядовыми избирателями, но зато находятся в прямой и непосредственной зависимости от олигархии и послушно выполняют ее волю. В целом ряде вопросов — таких, как социальные преобразования, экономические реформы, внешняя политика, — верхняя палата занимает более консервативную позицию, чем нижняя.

Члены нижней палаты, конгрессмены (их на Филиппинах называют «солонами»[34]), избираются от округов и, естественно, больше зависят от избирателей. Если в их округах развертывается движение протеста, конгрессмены не могут целиком игнорировать требования его участников и эти требования получают отражение, (пусть искаженное) в деятельности законодателей.