Российская экономика: Условия выживания, предпосылки развития - [8]

Следует отказаться от мифа о том, что государственные учреждения социально- культурной сферы (образование, наука, культура, здравоохранение) в основном финансируются из бюджета. На самом деле бюджет покрывает в настоящее время лишь некоторую долю их расходов — зачастую менее половины. Остальное эти учреждения зарабатывают самостоятельно, продавая свои профильные и непрофильные услуги. Опыт показывает, что там, где закон и нормативная база благоприятствуют такой деятельности, учреждения работают более эффективно, там, где препятствуют — не могут выплатить своим работникам даже минимальной заработной платы. В настоящее время средний российский университет обучает студентов государственного набора в значительной мере за счет доходов от набора коммерческого. Таким образом, в “бюджетных” отраслях больше не существует чисто бюджетных учреждений.

То, что можно и нужно сделать для этих отраслей — это отменить неоправданные ограничения на свободу хозяйствования, привлечение средств и оказание платных услуг, сохраняя контроль за объемом и качеством бесплатных услуг, оказываемых данными учреждениями.

В настоящее время острая нехватка бюджетных средств повсеместно соседствует с произволом и расточительностью в их распределении и использовании. Настоятельно необходимо обновление нормативной базы расходования этих средств. Причем, в отличие от того, что было сделано при подготовке нового Бюджетного кодекса, требуется в полной мере учитывать потребность в маневре ресурсами и гибком сочетании бюджетных и внебюджетных источников, без чего сегодня немыслимо выживание большинства учреждений социально-культурной сферы. Гибкость отнюдь не исключает целенаправленности и контролируемости расходов. Вместе с тем контроль имеет смысл в большей степени сконцентрировать на результатах, чему может способствовать введение в бюджетной сфере индикаторов результативности и эффективности.

Необходима реформа финансирования отраслей социально-культурной сферы, которая включала бы последовательную реализацию субсидиарного принципа удовлетворения социальных потребностей. Имеется в виду, что региональная политика должна дополнять политику, проводимую на муниципальном уровне, а федеральная политика — региональную.

5. Бюджетный федерализм

В ближайшей перспективе практически неизбежен глубокий разрыв между требованиями населения в отношении социальных гарантий и способностью государства их реально предоставить. Эскалация этих требований в конечном счете чревата социальным взрывом либо победой на выборах безответственных, экстремистских сил. Попытки убедить людей в том, что сокращение гарантий диктуется соображениями эффективности и справедливости, резко повышают вероятность такого исхода. Напротив, идея вынужденного социального дефолта, сопровождаемого немедленным принятием конкретной программы поэтапного восстановления и расширения гарантий могут, в принципе, дать шанс для консолидации общества. Однако существенным препятствием для реализации этого шанса является нынешнее состояние бюджетного федерализма, при котором сфера фактических полномочий, а значит и реальной ответственности федерального центра, по существу, шире, чем это предусмотрено действующей Конституцией.

Так, в отношении сфер образования и здравоохранения Конституция отводит к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов лишь “общие вопросы” и “координацию”, что вообще говоря, предполагает развитие этих сфер на основе (и в меру) собственных финансовых возможностей регионов. Однако существующую налоговая и бюджетная система выстроена на базе неявного предположения о почти неограниченных правах и обязанностях федерального центра в области выравнивания межрегиональных различий. Такую постановку вопроса могут себе позволить те федеративные государства, для которых характерны, во-первых, относительное экономическое благополучие и стабильность, во-вторых, сопоставимость числа регионов-доноров с числом регионов- реципиентов и, в-третьих, наличие в регионах-донорах общественного консенсуса в отношении помощи более слабым.

В ближайшей перспективе Россия, к несчастью, обречена на глубокое фактическое неравенство социальных условий в регионах. Речь идет не о введении такого неравенства, а о признании его давно сложившихся реальных масштабов. Пропагандистская фикция, будто школьное образование в Дагестане примерно такое же, как в Санкт-Петербурге, была нужна целенаправленно сформировавшему ее советскому агитпропу, но вредна как для петербуржцев, так и для дагестанцев. Усилия по выравниванию региональных различий предпринимались десятилетиями, но фактически оказались неэффективными, причем нынешняя экономическая ситуация не позволяет предпринимать эти усилия в прежних масштабах. Отказ от иллюзии в данном случае необходим не для того, чтобы оправдать бездействие, а чтобы напрячь силы для сохранения политического единства России.

Нельзя предотвратить неравенство, однако можно и необходимо предотвратить нарастание всеобщих претензий к Федерации как механизму перераспределения. В складывающих ныне обстоятельствах всеобщее недовольство социальной ситуацией, которая в конечном счете адекватна реальным экономическим условиям, чревато политическим противостоянием регионов-доноров регионам-реципиентам. На уровне обыденного сознания начинаются поиски ответа на вопрос “кто кого грабит” или “уже ограбил”. Следует помнить, к чему все это привело в Советском Союзе.