Региональное финансовое право - [40]
Большинство современных работ, связанных с бюджетным процессом, как правило, захватывают федеральный уровень или уровень местного самоуправления, обходя уровень субъектов Российской Федерации, который в свою очередь имеет ряд особенностей и проблем в его правовом регулировании и организации. Стоит отметить, что проблемы бюджетного процесса в регионах стали предметом различных исследований, как по праву[283], так и по экономике[284] и политике[285]. Несмотря на значительный научный интерес к данной проблеме, говорить о его полной изученности не приходится.
Что касается правового регулирования бюджетного процесса в Российской Федерации, то в ст.6 БК РФ закреплено понятие бюджетного процесса: это регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности. Следовательно, легальное понимание бюджетного процесса включает в него как материальные, так и процессуальные отношения.
Что касается понятия «региональный бюджетный процесс», то изучив законы о бюджетном процессе субъектов Российской Федерации установлено, что 55 % субъектов Российской Федерации вообще не дают в своих нормативных правовых актах определения регионального бюджетного процесса, 24 % – отсылают к БК РФ, 11 % – используют понятие идентичное тому, что прописывает БК РФ, и наконец, 10 % – дают такое же определение, добавляя в нему бюджеты территориального государственного внебюджетного фонда.
В литературе отмечается, что «бюджетный процесс – это явление уникальное, ибо, пожалуй, это единственный юридический процесс, обслуживающий формирование и исполнение одного-единственного закона – закона о бюджете на предстоящий финансовый год»[286]. Существует мнение, что при определенном понимании бюджетный процесс означает движение бюджета как особого плана[287].
В целом важно понимать, что региональный бюджетный процесс представляет собой по сути то же самое, что и бюджетный процесс на уровне Российской Федерации, но в отдельно взятом публично-территориальном образовании. Целью регионального бюджетного процесса является бюджет соответствующей территории, который возникает и изменяется в ходе того, как стадии бюджетного процесса сменяют друг друга.
Итак, региональный бюджетный процесс представляет собой регламентируемую законодательством Российской Федерации и его субъектов деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов региональных бюджетов, утверждению и исполнению региональных бюджетов, контролю их исполнения, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности в отдельно взятом публично-территориальном образовании.
Участниками бюджетного процесса в той или иной форме являются все государственные и муниципальные (публичные) органы власти независимо от их принадлежности к законодательной, исполнительной или даже судебной власти.
Так, в Определении Тюменского областного суда от 28 июля 2014 г. № 33-3439/2014 определено, что перечень участников бюджетного процесса является закрытым, а граждане не являются участниками бюджетного процесса. Суд прекратил производство по заявлению гражданина о признании незаконными бездействия государственного органа законодательной власти субъекта РФ по распоряжению истца, решения должностного лица государственного служащего – подписания губернатором субъекта РФ закона об областном бюджете, возложении обязанности устранить в полном объеме допущенное нарушение его прав, исполнить его распоряжение[288].
Характер компетенции органов государственной власти субъектов РФ в области регулирования бюджетных отношений определяется, прежде всего, федеративным устройством России. При этом учитываются особенности финансовой деятельности, требующие обеспечения в этой области более высокой степени централизации, чем в ряде других сфер государственной деятельности[289].
Весь бюджетный цикл делится на стадии бюджетного процесса. Стадия бюджетного процесса – это обособленный, самостоятельный и законченный этап деятельности государственных органов, в результате прохождения которого бюджет переходит из одного качественного состояния в другое[290]. Стадии регионального бюджетного процесса имеют строгую очередность, осуществляются последовательно, и этот порядок изменению не подлежит. На каждой стадии бюджетного процесса решаются те вопросы, которые не могут быть решены либо в другое время, либо на другой стадии.
Составление проекта бюджета – это первая, начальная стадия регионального бюджетного процесса в Российской Федерации.
Стадия составления проекта бюджета охватывает собой разработку исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации проекта закона о бюджете субъекта Российской Федерации на предстоящий финансовый год по тем показателям, которые установлены бюджетным законодательством.
