Региональное финансовое право - [34]
При такой трактовке, конечно, межбюджетные трансферты отграничиваются от поступающих извне денежных средств. Однако, обращает на себя внимание то, что, являясь доходами для одного из звеньев бюджетной системы, для другого звена межбюджетные трансферты являются расходами, при их поступлении в один бюджет из другого бюджета «смены» собственника не происходит; формально, конечно, федеральная собственность меняется на собственность субъектов Российской Федерации или собственность субъектов Российской Федерации на муниципальную, но бюджетные средства остаются бюджетными.
В литературе обращается внимание на перераспределительный характер публичных доходов, который предопределяет то, что в возникающих отношениях происходит смена собственника: различные лица передают часть своего дохода другому собственнику – публичному фонду. Так, А.Р. Батяевой справедливо отмечается, что «доходы представляют собой изъятие государственных средств у других экономических субъектов»[244]. Межбюджетный же трансферт предоставляется за счет уже поступивших в бюджет денежных средств, т. е. «по сути» смена частной собственности на собственность государственную (муниципальную) уже произошла.
Если рассматривать межбюджетный трансферт с точки зрения одного бюджета, то он будет являться или его доходом (в случае получения данным бюджетом межбюджетного трансферта) или расходом (в случае его предоставления этим бюджетом другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации). Если же рассматривать межбюджетные трансферты в макроэкономическом аспекте с точки зрения бюджетной системы в целом, то их нельзя в чистом виде отнести ни к доходам, ни к расходам, т. к. при межбюджетных трансфертах денежные средства остаются внутри бюджетной системы Российской Федерации. «Расходование» средств одного бюджета на выделение межбюджетного трансферта другому бюджету влечет за собой «доход» этого бюджета, который будет в дальнейшем израсходован путем выделения бюджетных ассигнований. Неслучайно бюджетным законодательством Российской Федерации предусмотрено, что консолидированный бюджет как свод бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории рассчитывается без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами[245].
Кроме того, отношения, возникающие при межбюджетных трансфертах, имеют свои особенности, отличные от отношений в области доходов: иные основания и принципы их представления, возвратность в определенных законом случаях, движение, как правило, «сверху вниз» и др. Необходимо отметить, что, приводя в своей работе классификацию доходов на первичные и вторичные, С.Д. Цыпкин указывает на то, что вторичными (производными) признаются доходы, «которые по сути дела в систему централизованных доходов не поступают, а представляют собой внутреннее распределение в этой системе»[246]. Полагаем, что отнесение межбюджетных трансфертов к категории бюджетных доходов вызвано необходимостью как упрощения правового регулирования, так и унификации бюджетного учета, этими же причинами вызвано включение норм о межбюджетных трансфертах в разд.2 БК РФ. Н.И. Химичева справедливо заметила, что название разд.2 БК РФ «Доходы бюджетов» не соответствует его содержанию, т. к. кроме норм о бюджетных доходах в нем закрепляются принципы разграничения доходов между звеньями бюджетной системы[247].
На наш взгляд, межбюджетные трансферты нельзя признать доходами в полном смысле этого понятия, поскольку возникающие при этом общественные отношения складываются не в процессе формирования фондов (средства, явившиеся источником межбюджетного трансферта, уже поступили в бюджетную систему), а в процессе их распределения (уже поступившие в бюджетную систему средства перераспределяются между различными бюджетами бюджетной системы). Необходимо отметить, что практически общепризнанно, что финансовая деятельность государства включает в себя три вида действий, связанных с публичными денежными фондами: 1) их собирание; 2) распределение; 3) использование. При формировании фондов денежных средств по сути возникают отношения по «добыванию» фондом денежных средств для обеспечения своего успешного функционирования в соответствии с теми целями, которые перед ним стоят[248]. Кроме того, необходимо обратить внимание на то, что при исследовании методов финансовой деятельности государства межбюджетные трансферты не выделяются в качестве метода формирования денежных фондов[249].
Отметим, что бюджетные доходы, на наш взгляд, необходимо рассматривать как экономические отношения, складывающиеся в процессе формирования бюджетных фондов (включающие в себя все отношения, складывающиеся в процессе планирования, прогнозирования, установления, взимания доходов, их уплаты плательщиками в бюджет и зачислением на счета федерального казначейства). Распределение бюджетных фондов представляется необходимым рассматривать отдельно, относя к данной сфере финансовой деятельности государства экономические отношения, возникающие в процессе бюджетного и налогового регулирования, необходимость которого вызвана федеративным устройством Российской Федерации и наличием в этой связи нескольких самостоятельных звеньев (бюджетов) бюджетной системы Российской Федерации. Соответственно, нельзя поставить знак равенства между бюджетными доходами и доходной частью бюджета. Кроме доходов доходная часть бюджетов формируется за счет межбюджетных трансфертов и источников покрытия бюджетного дефицита (в случае его наличия).
