Региональное финансовое право - [32]

– предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам;

– предоставление межбюджетных трансфертов;

– предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права;

– обслуживание государственного (муниципального) долга;

– исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов.

Закрепленный в ст.69 БК РФ перечень форм бюджетных ассигнований, а, следовательно, и форм расходов бюджета носит исчерпывающий характер.

Характеризуя систему региональных бюджетных расходов, необходимо различать также два основных способа их осуществления. При этом наряду с общим, традиционным способом осуществления расходов регионального бюджета можно выделить осуществление бюджетных расходов посредством формирования и использования некоторых фондов в составе бюджета субъекта Российской Федерации. К таким фондам относятся резервные фонды высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (ст.81 БК РФ); резервные фонды субъектов Российской Федерации (ст.81.1 БК РФ); инвестиционные фонды субъектов Российской Федерации (ст. 179.2 БК РФ); дорожные фонды субъектов Российской Федерации (ст. 179.4 БК РФ); фонды финансовой поддержки муниципальных образований (ст.137, 138 БК РФ).

Следует подчеркнуть, что указанные фонды по своему режиму не являются целевыми бюджетными фондами. Публичные расходы, осуществляемые через фонды в составе регионального бюджета, также как и традиционные бюджетные расходы, обеспечиваются за счет средств единого регионального бюджета и основаны на принципах общего (совокупного) покрытия расходов и единства кассы. Тем не менее, указанный способ осуществления публичных расходов имеет свою специфику, обусловленную правовым режимом каждого из этих фондов[232].

Обозначенное многообразие видов, форм и способов осуществления региональных бюджетных расходов образует единую систему, являющуюся основой всей финансовой деятельности субъекта Российской Федерации. Как справедливо отмечал Э.М. Берендтс, «…ради расходов только и существует государственное хозяйство, и ни одна из государственных задач не может быть исполнена без затраты материальных средств, т. е. без расходов. Величиною расходов и целями их назначения определяется весь характер государственного хозяйства и обусловлены в значительной степени развитие, или застой, или разрушение его» [233].

§ 2. Доходы региональных бюджетов в Российской Федерации

Доходы региональных бюджетов и территориальных государственных внебюджетных фондов составляют центральное звено региональных публичных доходов. Отметим, что стоящая перед регионами сложная задача финансирования различных публичных расходов может быть реализована как за счет бюджетных фондов, традиционно признаваемых публичными, так и за счет создаваемых в публичных целях иных денежных фондов. Бюджетные доходы покрывают только часть региональных публичных расходов, хотя и основную, Несомненно, назначением регионального бюджета является обеспечение публичного интереса[234]. Вместе с тем ограниченность бюджетных средств, невозможность удовлетворения за их счет всех общих региональных потребностей предопределяют то, что функции региона в сфере образования, здравоохранения, культуры, в социальной и иных областях осуществляют различные организации, наделенные для этих целей государственным имуществом, – казенные, бюджетные и автономные учреждения, государственные унитарные предприятия. Более того, в публичных целях используются и денежные фонды, традиционно относимые к частным.

Обозначим, что публичность нельзя сводить только к принадлежности государству. Публичность связана с направленностью на обеспечение публичного интереса, под которым необходимо понимать интерес социальной общности, признанный государством и обеспеченный правом. Помимо этого, необходимо обратить внимание и на обязательный характер возникающих при этом отношений и, соответственно, императивность метода их регулирования. По нашему мнению, в настоящее время с публичных позиций необходимо рассматривать не только традиционные публичные фонды денежных средств – бюджеты и внебюджетные фонды, входящие в бюджетную систему Российской Федерации, фонды государственных (муниципальных) учреждений и унитарных предприятий, – но и иные фонды денежных средств, отвечающие признакам публичности. Мы полностью солидарны с А.М. Черноверхским в том, что денежные фонды (и, соответственно, и составляющие этих фондов – доходы и расходы) являются публичными, если возникающие по поводу этих фондов отношения отвечают всем признакам публичности[235].

На наш взгляд, с финансово-правовых позиций к признакам публичности фонда необходимо отнести наличие публичного интереса, целенаправленность на осуществление публичных функций в экономической, политической, социальной, культурной и др. сферах, а также императивный метод правового регулирования. Соответственно, к публичным денежным фондам необходимо относить как централизованные фонды, так и децентрализованные фонды (денежные фонды государственных (муниципальных) унитарных предприятий, государственных (муниципальных) учреждений, государственных корпораций, компаний и др., отвечающие всем признакам публичности). Соответственно, и аккумулируемые в них доходы являются публичными доходами. Заметим, что в отличие от федерального уровня возможности регионов использовать децентрализованные публичные доходы значительно ограничены. К децентрализованным региональным публичным доходам в настоящее время можно отнести 1) доходы бюджетных и автономных учреждений, 2) доходы государственных унитарных предприятий, 3) доходы, поступающие в иные фонды денежных средств, аккумулируемые в публичных целях, в частности, доходы региональных фондов капитального ремонта.