Путинский федерализм. Централизаторские реформы в России в 2000-2008 годах - [5]

.

Во второй половине 1990-х гг. президентура, Государственная Дума и Конституционный Суд, несмотря на все противоречия между собой, а также сопротивление регионалов и Совета Федерации, продолжали предпринимать централизаторские инициативы . Так, в 1996 г. был принят Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации», закрепивший за Федерацией суды общей юрисдикции и арбитражные суды, в 1997 г. Конституционный Суд в 1997 г. установил, что регионам запрещено самостоятельно вводить налоги и сборы, то есть пресек соответствующую практику. В 1999 г. появился долгожданный Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», унифицировавший системы государственной власти в регионах (Конституционный Суд начал соответствующую работу еще в 1995 – 1996 гг., а принятие закона несколько лет изо всех сил тормозили регионалы). Эти шаги федеральной власти каждый раз провоцировали волну возмущений и протестов по поводу «наступления на федерализм»; руководители регионов и их интеллектуальная обслуга обычно ссылались на опыт ряда зарубежных федераций, в которых субъекты вправе и собственные общие суды иметь, и налоги самостоятельно вводить и пр.

Цель ослабить позиции регионалов, несомненно, преследовал и вступивший в силу в 1995 г. Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который предусматривал согласно конституционно установленному принципу (ст. 12) формирование уровня местной власти, независимого от субфедерального. В итоге в одних регионах, где были сильные президенты и губернаторы, Закон откровенно нарушался, вплоть до того что местные главы назначались, а не выбирались. В других регионах были спровоцированы или усугублены конфликты между региональными и муниципальными руководителями, которые порой длились годами (в Свердловской области, к примеру).

Проблемы исполнения федерального законодательства, реализации формальных и неформальных федеральных прерогатив стали тогда одними из наиболее острых. Без их решения о реальной централизации нечего было и думать . Но все упиралось в конечном счете в отсутствие политической воли и нестабильность, заставлявшую Кремль периодически давать задний ход централизаторским проектам, идти на серьезные уступки регионалам, торговаться с ними.

Пожалуй, самый показательный пример – введенный в 1995 г. порядок формирования Совета Федерации из руководителей законодательных и исполнительных органов власти субъектов Федерации. Тогда приближались президентские выборы и растерявший популярность и авторитет Ельцин нуждался в консолидации региональных лидеров вокруг себя, а потому неприкрыто их задабривал. Он по сути подарил им целую палату парламента, рассчитывая в том числе на повышение лояльности. В предвыборный период было роздано еще много персональных «подарков», «авансов» и т. п. Расчет оправдался: почти все главы выступили на выборах на его стороне.

Цена, уплаченная в 1995 – 1996 г. за переизбрание Ельцина, оказалась огромной [17] . Предоставление региональным руководителям, особенно главам, статуса федеральных парламентариев, а значит, иммунитета позволило многим из них достроить свои автократии или просто значительно укрепить свое положение. Тем более что Закон о порядке формирования Совета Федерации 1995 г. предписал провести прямые выборы глав исполнительных органов государственной власти во всех регионах до декабря 1996 г.

Тут занятно то, что тогда некоторые президенты и губернаторы, будучи руководителями исполнительной власти в своих регионах, непосредственно никаких исполнительных органов не возглавляли; там, где были созданы правительства, назначались премьеры и т. д. Таким образом, если подходить сугубо формально, главы в этих случаях не имели права заседать в Совете Федерации, а требование быть непременно избранными на прямых выборах на них не распространялось, и потому следовало избирать и отправлять сенаторствовать премьеров (или не отправлять никого). Хотя, естественно, мандаты главы брали, и на выборах избирались именно они, а не премьеры [18] . Частично противоречие было снято после принятия упомянутого Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…», который обязал регионы иметь высшие исполнительные органы (предполагалось, что ими будут руководить как раз главы). И еще. Последний ельцинский назначенец – Глава Карачаево-Черкесской Республики Владимир Хубиев был заменен избранным Президентом Владимиром Семеновым лишь в 1999 г. Глава Республики Мордовия Николай Меркушкин, избранный в 1995 г. Конституционным Собранием, только в 1998 г. переизбрался на прямых выборах. В Дагестане глава так никогда всенародно и не избирался. Республиканскую исполнительную власть возглавлял (и заседал в Совете Федерации в качестве представителя от нее) Председатель Государственного Совета (директории, неофициально именовавшейся «коллективным президентом»), которого избирало Конституционное Собрание. С 1994 г. этот пост занимал Магомедали Магомедов. Для этого региона в итоге даже сделали специальную оговорку в Законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…»