Путинский федерализм. Централизаторские реформы в России в 2000-2008 годах [заметки]

1

Наименования учреждений, организаций, государственных должностей даются в авторской редакции. – Прим. ред.

2

Авторитетный специалист по теории и истории федерализма Э. Гиббсон высказывается по этому вопросу следующим образом: «Федерализм – это всего лишь принцип организации территории государства. […] Демократия же – это система, которая занимается взаимоотношениями индивидуума и государства. […] Люди часто смешивают эти два понятия. Они считают, что большее количество федеральных элементов в государстве автоматически ведет к демократии, однако на самом деле существует масса унитарных государств, безупречных с точки зрения демократии». И далее: «Федерализм автоматически и сам по себе никого не делает более демократичным». Но это еще не все. Р. Даль в своей книге «Происхождение американской конституции», рассматривая вопрос, насколько демократична Конституция США, отмечал, что когда люди говорят о демократии, они прежде всего думают об основополагающем правиле: один человек – один голос. Но федерализм, настаивает Гиббсон, нарушает это правило. «Федерализм отдает предпочтение не людям, а территориям. Таким образом, правило „один человек – один голос“ может быть нарушено тем, что один регион более репрезентативен, чем другой. Даже в самом начале работы над американской Конституцией вопрос о том, что федерализм будет доминировать над демократией, уже стоял на повестке дня. Конституция изначально так задумывалась. В сенате каждый штат имеет двух представителей. Поэтому, скажем, в Калифорнии за одного сенатора голосует в 67 раз больше избирателей, чем в Вайоминге» (Эксперт. 2005. № 41.).

3

Эти законы распространялись на все ССР, имевшие в своем составе АССР (Россию, Азербайджан, Грузию, Узбекистан).

4

Впервые различие между краем и областью было формально проведено в 1924 г. в одном из решений ВЦИК. В нем указывалось, что край в отличие от области включает в свой состав национальные территориальные единицы. Однако, как хорошо известно, ни тогда, ни в дальнейшем при решении вопросов государственного устройства это правило не соблюдалось. Так, в составе Приморского края никаких национальных единиц никогда не было, зато в Тюменскую область было включено два национальных округа и т. д.

5

Северная Осетия, Татарстан, Тыва и Чечено-Ингушетия не допустили проведения на своих территориях референдума о введении поста Президента РСФСР (17 марта 1991 г.).

6

За ССР конституционно признавалось право на выход из состава Союза, АССР относительно ССР такого права не имели и закрепить его на союзном уровне, к счастью, не успели (а могли бы ведь поправку к Конституции СССР принять).

7

Например, в Красноярске в начале 1990-х обсуждался вопрос о целесообразности провозглашения «Енисейской республики». Можно также вспомнить о провозглашении «Ямало-Ненецкой республики» и даже принятии декларации о ее суверенитете в 1990 г. (федеральная власть фактически проигнорировала эту выходку), о попытке провозглашения «Южно-Уральской республики» Челябинским областным Советом в 1993 г. и т. д.

8

Федеративный договор был составлен из трех отдельных договоров с тремя группами регионов.

9

Так, только за республиками закреплялись гарантии статуса и территориальной целостности. Только им была предоставлена вся полнота «государственной (законодательной, исполнительной, судебной) власти» на своих территориях. Краям, областям, Москве, Санкт-Петербургу, Еврейской автономной области и автономным округам – лишь самостоятельность в осуществлении полномочий государственной власти вне пределов ведения Федерации и совместного ведения. Было упомянуто право республик принимать собственные законы, другие субъекты Федерации прав на принятие законов не получили. Федеральные органы законодательной власти обязались рассматривать предложения по направленным ими законопроектам по предметам совместного ведения лишь от республик. Республики объявлялись «самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических отношений», края, области, республиканские города, автономная область и автономные округа – участниками только «связей». «Земля и ее недра, воды, растительный и животный мир» определялись как достояние (собственность) народов, «проживающих на территории соответствующих республик». У населения краев, областей, республиканских городов и автономий аналогичного достояния не нашлось. Этот перечень можно продолжить.

Башкортостан тогда добился еще и подписания отдельного Протокола (приложения к Договору с республиками), которым ему в индивидуальном порядке предоставлялись дополнительные права.

10

Между российским и татарстанским правительствами еще в 1992 г. было заключено специальное Соглашение по экономическим вопросам.

11

Именно через всенародное голосование, а не референдум. Институт всенародного голосования специально придумали для этого случая, чтобы избежать выполнения требования действовавшего тогда Закона «О референдуме РСФСР» о принятии новой Конституции большинством от общего числа внесенных в списки избирателей. Хотя это оказалось излишним – явка составила 54,8 процента, а «за» было подано 56,6 процента голосов.

12

Все республики, как и края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа – государственные образования, а не государства. Называться же можно как угодно.

Бавария, Саксония и Тюрингия официально называются «свободными государствами» (Freistaat Bayern, Freistaat Sachsen и Freistaat Thüringen). Но никто их государствами не считает. Как и провинцию Свободное государство (Free State) Южно-Африканской Республики.

13

Позже было запрещено совмещать председательство в Советах с какими-либо партийными должностями. Практически все совместители предпочли остаться спикерами.

14

Президентом тогда избрался «демократ» Василий Гуслянников. В 1993 г. его противники в республиканском Верховном Совете добились решения об упразднении поста. Гуслянников отказался слагать полномочия, его поддержал Ельцин, но Верховный Совет России, а затем Конституционный Суд встали на сторону мордовских депутатов и помогли им одолеть бывшего главу.

15

В последней выборы проводились вопреки позиции действующего главы Вадима Соловьева, пользовавшегося поддержкой Ельцина. Ни сами выборы, ни победу на них председателя Облсовета Петра Сумина Соловьев не признал даже после решения Конституционного Суда, подтвердившего законность выборов. В области установилось двоевластие. Оно закончилось в октябре, когда Ельцин распустил Облсовет и подтвердил полномочия Соловьева. Впрочем, три года спустя последний все же уступил место Сумину, опять выигравшему выборы.

16

После добровольной отставки в 1992 г. Мэра Москвы Гавриила Попова его преемник Юрий Лужков был назначен президентским Указом. Кстати, Моссовет дважды назначал выборы Мэра (на декабрь 1992 г. и на март 1993-го), первое решение Лужкову удалось отменить через Московский городской и Верховный суды, второе он просто проигнорировал. Верховный Совет в мае 1993 г. потребовал от Лужкова оставить «незаконно занимаемый» пост. В ответ Мэр (стоя на парламентской трибуне!) зло посмеялся и заявил: «Не вы меня назначили, не вам меня и снимать».

17

Нет сомнений в том, что в 1996 г. Ельцин бы обязательно остался у власти. Но, думается, в стратегической перспективе для страны было бы лучше, если бы он еще в 1995 г. решился на перенос выборов и запрет КПРФ. Чего было стесняться после событий октября 1993 г.? (В марте 1996 г. он почти решился на роспуск Думы, но затем дал себя переубедить.) В этом случае Президенту не потребовалось бы задабривать глав, кроме того, он не оказался бы должником регионалов, верхушки бизнеса и медиакратии. Вспомним «семибанкирщину», информационные войны 1996 – 1999 гг. и пр. – всего этого можно было попытаться избежать…

18

В большинстве краев и областей тогда сохранялись администрации. В Карелии и Хакасии исполнительную власть возглавляли председатели правительств, избиравшиеся на прямых выборах. Должности Мэра и Премьера Правительства Москвы многие годы совмещались одним лицом и т. д.

19

В 2003 г. под давлением Центра Дагестан изменил Конституцию и ввел пост Президента. Выборы собирались провести в 2006 г.

20

Всего в сентябре 1996 – октябре 1997 гг. было избрано (и переизбрано) 55 глав.

21

В бытность свою премьером Примаков высказывался о необходимости возвращения к назначению глав регионов Президентом и отмены выборов городских и районных глав. Любопытно, что тогда в защиту прямых выборов выступил Кремль, который в словах Примакова, похоже, усмотрел желание отменить и президентские выборы.

Тезисы о вертикали власти содержались в программах «Отечества» и ОВР. Примаков уже как лидер ОВР предлагал включить в нее местную власть и т. д.

22

Соответствующее положение закреплено в Конституции России – в ч. 1 ст. 3.

23

В международном праве различается официальное признание де-юре, выражающееся в первую очередь в установлении дипломатических отношений (обмене дипломатическими представительствами и пр.), признание де-факто, как правило не влекущее установление дипломатических отношений, реализуемое путем участия признаваемых субъектов в международных конференциях, многосторонних договорах, международных организациях, и признание ad hoc – временное или разовое признание.

24

Тезис о том, что членство в ООН является «квалифицирующим» признаком формального государства находит свое подтверждение применительно к Израилю, который состоит в Организации, при том, что не признается большинством арабских и мусульманских государств.

25

Понятие автономии в данной книге используется в двух значениях: применительно к государствам – как результат претензий на фактический суверенитет и применительно к территориальным образованиям – как степень их самостоятельности.

26

Как ни поразительно, но лучше всего это понимают не любители советской или дореволюционной старины, называющие себя патриотами, а критики и откровенные ненавистники России, в первую очередь из числа западных либеральных историков и политологов.

27

В 1936 г. Конституция СССР переименовала Российскую Социалистическую Федеративную Советскую Республику в Российскую Советскую Федеративную Социалистическую Республику.

28

При создании ООН советское руководство добилось, чтобы Украинская и Белорусская ССР были приняты в число основателей организации (в качестве потенциальных членов предлагались все союзные республики, но в итоге сошлись на двух, которые больше всего пострадали во время Второй мировой войны). Так что перед ними проблема членства в 1991 г. не вставала.

29

Еще в 1998 г. ни в одном из федеральных органов (ни в Федеральном Собрании, ни в Министерстве юстиции, ни в Администрации Президента, ни в Генеральной прокуратуре) не имелось баз данных по региональному законодательству. Нигде не было даже полного собрания конституций и уставов! Я помню с каким удивлением обнаружил это, пытаясь собирать материалы для своих научных работ. Одна сотрудница Минюста тогда мне объяснила, что, мол, «у нас есть только то, что присылают сами регионы». Помню и то, как мои товарищи из Правового управления Аппарата Совета Федерации (!) просили меня «по возможности» делать для них копии текстов «редких» уставов (!).

Ситуация начала меняться только по мере накопления соответствующих баз «КонсультантПлюсом» и пр.

30

В 1996 г. Ингушская Республика официально переименовалась в Республику Ингушетия, Республика Северная Осетия – в Республику Северная Осетия – Алания, Республика Калмыкия – Хальмг Тангч – в Республику Калмыкия, в 2001 г. Чувашская Республика – Чаваш республики сменила название на Чувашская Республика – Чувашия, а в 2003-м Ханты-Мансийский автономный округ назвался Ханты-Мансийским автономным округом – Югрой.

31

Положение Постановления Конституционного Суда от 18 января 1996 г. об обязательных прямых выборах глав не может рассматриваться как требование, подлежащее исполнению. Во-первых, Суд по общему правилу не имеет правотворческих полномочий. Во-вторых, в тех случаях, когда судьи все же фактически выполняют правотворческую функцию (признавая неконституционными нормативные правовые акты или отдельные их положения и тем самым лишая их юридической силы), нормативные положения содержатся в резолютивных частях их постановлений, в то время как упомянутое положение о прямых выборах глав было изложено в мотивировочной части. В третьих, в 2005 г. Суд выработал новую правовую позицию по этому вопросу (см. главу 4 части II).

32

Некоторые вообще поспешили заявиться активными поборниками централизации, кто по согласованию с Администрацией Президента, кто в инициативном порядке. Трое глав – Михаил Прусак (Новгородская область), Евгений Савченко (Белгородская область) и Олег Богомолов (Курганская область) обратились к Путину с открытым письмом (опубликовано в «Независимой газете» 25 февраля 2000 г.), в котором изложили проект масштабной государственной реформы. В числе предлагавшихся ими мер были: замена прямых выборов глав их назначением Президентом с согласия так называемых собраний представителей субъектов Российской Федерации (органов, состоящих из депутатов региональных парламентов, представителей профсоюзов, ассоциаций товаропроизводителей, общественных организаций, партий и трудовых коллективов); ликвидации или изменение порядка формирования верхней палаты Федерального Собрания (переход к прямым выборам); ликвидация местного самоуправления на уровне городов и районов; увеличение президентского срока до семи лет с возможной заменой прямых выборов главы государства косвенными (через некое «собрание представителей Российской Федерации») и т. д. Прусак лично призывал отменить прямые выборы в регионах еще в 1999 г. А в 2000 г. с близкими по сути предложениями выступили также Юрий Лодкин (Брянская область), Дмитрий Аяцков (Саратовская область), Александр Волков (Удмуртия), Николай Волков (ЕАО), Виктор Ишаев (Хабаровский край), Аман Тулеев (Кемеровская область), Иван Шабанов (Воронежская область) и др.

33

В 2003 г. Волошин ушел в отставку, его место занял Медведев, с 2000 г. работавший первым заместителем Руководителя Администрации. В 2005 – 2008 гг. Администрацию возглавлял Сергей Собянин, прежде бывший Губернатором Тюменской области.

Сурков занимал пост заместителя Руководителя Администрации Президента в 1999—2004 гг., в 2004 – 2008 гг. он был заместителем Руководителя Администрации Президента – помощником Президента. С 2008 г. – первый заместитель Руководителя Администрации.

34

После назначения Медведева Руководителем Администрации получил должность первого заместителя Руководителя. Занимал ее до 2004 г.

35

В 1997 г. президентским Указом было закреплено, что «представительская» территория может охватывать несколько регионов. Леонид Смирнягин, заведующий отделом Аналитического управления Администрации Президента в 1994 – 1997 гг., не раз публично рассказывал о проектах перехода от схемы «каждому региону – представитель Президента» к укрупненному представительству, обсуждавшихся ельцинскими сотрудниками. Известно также, что в 1999 г. Сурков предлагал Волошину инициировать соответствующую реформу.

36

Ассоциация «Центральная Россия», Ассоциация экономического взаимодействия субъектов Северо-Запада Российской Федерации, Ассоциация экономического взаимодействия областей Центрально-Черноземного региона («Черноземье)», Ассоциация экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации «Большая Волга», Ассоциация социально-экономического сотрудничества республик, краев и областей Северного Кавказа (с 2001 г. Ассоциация экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации Южного федерального округа «Северный Кавказ»), Межрегиональная ассоциация экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации («Большой Урал»), Межрегиональная Ассоциация «Сибирское соглашение», Межрегиональная ассоциация экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации «Дальний Восток и Забайкалье» (не все названия точные, поскольку они не раз менялись и путались даже в официальных документах). В 2001 г. «Черноземье» и «Центральная Россия» слились в Ассоциацию экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации Центрального федерального округа «Центрально-Черноземная».

37

В первоначальном официальном тексте Указа в перечне регионов ЦФО отсутствовала Москва, не было ее и в перечнях регионов других округов. Это спровоцировало волну слухов о планах Кремля изменить статус города. Однако вскоре выяснилось, что Москва выпала из списка в результате технической ошибки.

38

Должность упразднена в 2004 г. в ходе административной реформы.

39

В 1996 – 2001 гг. ТУ, а затем ГТУ возглавлял Сергей Самойлов. В феврале 2001 г. его перевели в советники Президента (сугубая синекура; в 2008 г. получил назначение заместителем полпреда в ЦФО), а ГТУ поставили руководить Андрея Попова. После реформы 2004 г. тот стал начальником УВП. В 2006 г. его сменил Олег Говорун, ближайший сотрудник Суркова, в 2000 – 2001 гг. работавший первым заместителем начальника ГТУ, а в 2001 – 2006 гг. – заместителем начальника УВП по регионам. С 2006 г. региональное направление в УВП курирует Александр Харичев, прежде бывший заместителем полпреда в ПФО.

40

Председатель Государственного Собрания Башкортостана Константин Толкачев заявил в октябре 2000 г., что устранение разногласий между федеральным и республиканским законодательством до конца года нереально, так как это «творческий процесс». В те же дни Председатель Конституционного Суда Башкирии Ильдус Адигамов в принципе выступил против приведения всех республиканских законов в соответствие с федеральными, мотивируя свою точку зрения тем, что многие республиканские законы якобы качественнее, чем федеральные.

41

В Татарстане конституционная реформа затянулась до апреля 2002 г.

Что касается Башкортостана, то инициатива пересмотра его Конституции была официально выдвинута непосредственно Путиным – в мае 2000 г. он направил соответствующее письмо спикеру Толкачеву. Уже в ноябре 2000 года была принята новая редакция Конституции, однако она категорически не устроила Центр. В марте 2002 г. республиканский Верховный Суд с подачи полпредства и Генпрокуратуры вынес решение о противоречии федеральному праву ряда фундаментальных конституционных положений. На председателя Суда Марата Вакилова после этого было оказано жесточайшее давление, его пытались сместить всеми возможными способами. Тем не менее новую редакцию Конституции пришлось принять уже в декабре 2002 г. В качестве компенсации башкирский глава Муртаза Рахимов получил возможность баллотироваться на президентских выборах в 2003 г. (А Вакилов досидел на своем посту до 2007 г.)

42

Специфика работы прокуратуры в ЮФО в первую очередь задавалась военно-полицейской операцией в Чечне, а в последние годы также борьбой с террористическим подпольем в ряде кавказских регионов.

43

Имел поддержку на высоком уровне в Москве, но это его не спасло.

44

Его поддержали вынужденно, поскольку изначальный кандидат Центра – Министр внутренних дел Марий Эл Анатолий Иванов не сумел выйти во второй тур.

45

Подать в отставку ему «рекомендовал» сам Путин. В качестве компенсации Наздратенко получил пост Председателя Государственного комитета по рыболовству, который занимал до 2003 г. Затем он состоял заместителем Секретаря Совета безопасности, референтом в аппарате Совбеза.

46

Черкесов в 2003 г. возглавил Государственный комитет по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ (с 2004 г. – Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков). В 2008 г., после «войны силовиков», назначен руководить Федеральным агентством по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств.

47

Отставлен в 2004 г., числился проректором по повышению квалификации и переподготовке кадров управления Северо-Кавказской академии государственной службы. Есть информация, что он отказался от предлагавшейся ему должности заместителя Министра обороны.

48

В 2005 – 2008 гг. возглавлял Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору.

49

В 2004 – 2007 гг. возглавлял Министерство регионального развития.

50

Одни эксперты называли казанского мэра перспективным претендентом на пост Президента Татарстана, другие добавляли, что именно такая перспектива вынудила Минтимера Шаймиева всячески поспособствовать его федеральной карьере (проще говоря, Шаймиев избавился от соперника). В прессе в адрес Исхакова не раз высказывались претензии по поводу открытого протежирования казанцам и мусульманским общинам ДВО.

51

В 2004 – 2008 гг. работал заместителем председателя правления ОАО РАО «ЕЭС России», с 2008 г. вице-президент Группы «ОНЭКСИМ».

52

С 2007 г. генеральный директор Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом».

53

Козак вновь занял ее в 2004 г.

54

Считается выдвиженцем Дмитрия Медведева.

55

В 2008 г. Исхакова, явно тяготившегося работой в Минрегионразвития, назначили постоянным представителем России при Организации «Исламская Конференция».

56

Классические примеры: Минтимер Шаймиев – Асгат Сафаров (Татарстан), Муртаза Рахимов – Рафаил Диваев (Башкортостан), Валерий Коков – Хачим Шогенов (Кабардино-Балкария), Леонид Полежаев – Виктор Камерцель (Омская область).

57

В 2000 – 2004 гг. – заместитель Руководителя Администрации Президента, в 2004 – 2008 гг. – помощник Президента. С 2008 г. – директор Федеральной службы по контролю за оборотом наркотиков.

58

Аушев тогда вообще затеял референдум о переводе в ведение Ингушетии вопросов назначения Министра внутренних дел, а также прокуроров и судей (!). Естественно, довести этот замысел до конца ему не позволили.

59

В Законе о статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы 1994 г. сказано, что член Совета Федерации – это «представитель от субъекта Российской Федерации».

60

Второго созыва в дальнейшем Конституцией не предполагалось.

61

Хотя в него избрались 57 глав регионов, 9 премьеров и 15 спикеров.

62

Так и не был назначен. Впоследствии он оказался фигурантом коррупционного скандала и даже арестовывался.

63

К тому времени в России было 37 глав, избранных на прямых выборах (один городской, двое краевых, 19 областных, 15 республиканских, в том числе глава Чечни Доку Завгаев), в двух республиках (Дагестан и Мордовия) главы были избраны конституционными собраниями, в трех (Алтай, Удмуртия и Хакасия) действовала парламентская система правления.

64

По состоянию на 2008 г. двухпалатные парламенты имелись в Тыве и Свердловской области. Прежде бикамерализм практиковали Башкирия, Кабардино-Балкария, Карелия, Чечня, Якутия и др.

65

Впрочем, в президентском законопроекте вообще предполагалось уполномочить парламенты избирать представителей от органов исполнительной власти по их представлению. К счастью, президентура согласилась, что это никак не впишется в разделение властей.

66

В Древнем Риме в обязанности цензоров входили в том числе составление списков сенаторов и проверка действующих сенаторов на соответствие статусу.

67

Прецедент реализации этого права имел место в 2006 г., когда Миронов предложил досрочно прекратить полномочия четырех членов Совета Федерации – Бориса Гутина (от Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа), Игоря Иванова (от Администрации Приморского края), Александра Сабадаша (от Собрания депутатов Ненецкого автономного округа) и Аркадия Саркисяна (от Верховного Совета Республики Хакасия). Однако, толком не разъяснив в чем состоят их «провинности», он спровоцировал демарши хакасских и ненецких депутатов. Те, посоветовавшись со своими главами, отказались исполнять волю «цензора». В итоге их, конечно, продавили, но как говорится, осадок остался.

68

Пропагандировавшийся отдельными учеными и политиками подход к формированию Совета Федерации, схожий с «советниковым» способом формирования Бундесрата (характеризуемого многими исследователями как вторая палата парламента ФРГ, хотя он формально таким статусом не наделен), когда федеральными законодателями становятся члены правительств регионов (земель), представляется сомнительным, как, собственно, и сам «советниковый» способ.

69

Сходное положение имелось в Конституции США применительно к Сенату (раздел 3) до внесения в 1913 г. xvii поправки, которая ввела прямые выборы.

70

Одновременно был отрешен областной глава Эдуард Россель, ельцинский назначенец, который был главным инициатором провозглашения «республики». Правда, в 1995 г. он победил на губернаторских выборах. Вернулся во власть, кстати, и Юрий Лодкин, вновь выиграв выборы в 1996 г. Россель правит до сих пор, а Лодкина выдавили лишь в 2004 г.

71

Своим правом обращаться в Конституционный Суд Президент и думцы в 1990-е гг. пользовались, и достаточно активно.

72

До 2003 г. это полномочие толковалось расширительно, вплоть до полномочия прокуроров субъектов Федерации опротестовывать положения региональных конституций и уставов и обращаться в суды общей юрисдикции в случае отказа регионалов устранять выявленные нарушения. Но до 2000 г. прокуратура им, мягко говоря, не злоупотребляла. Зато в ходе кампании 2000 – 2001 гг. по приведению регионального права к федеральному знаменателю прокуроры и подключенные ими суды занимались в первую очередь конституциями и уставами. Однако Постановление Конституционного Суда от 18 июля 2003 г., вынесенное по запросу Курултая Башкортостана, Государственного Совета Татарстана и Верховного Суда Татарстана зафиксировало, что конституции и уставы могут оспариваться только в Конституционном Суде, а из прокуроров их вправе оспаривать лишь Генеральный прокурор.

73

В 1993 – 1999 гг. Ельцин приостановил действие не более полутора десятков региональных актов.

74

По действовавшей в 2000 г. редакции Уголовного кодекса тяжкими преступлениями считались умышленные и неосторожные деяния, за совершение которых максимальное наказание, предусмотренное Кодексом, не превышало десяти лет лишения свободы, а особо тяжкими – умышленные деяния, за совершение которых установлено наказание в виде лишения свободы на срок свыше десяти лет или более строгое наказание. В 2001 г. из числа тяжких преступлений исключили неосторожные деяния.

75

Их конституционность была подтверждена Постановлением Конституционного Суда от 4 апреля 2002 г.

76

Идея создания Госсовета, включающего глав и спикеров, была высказана в письме Богомолова, Прусака и Савченко.

77

Членом Госсовета является бывший глава Тюменской области Леонид Рокецкий, в 2001 г. проигравший выборы Сергею Собянину.

78

Судьи не могли не учесть централизаторские установки послания Президента 2000 г. Известно, что до его оглашения их позиция была более мягкой относительно той, которая в итоге была заложена в Постановление. В частности, увы, не исключалась возможность признания «ограниченного» суверенитета республик.

79

Митюков занимал этот пост в 1996 и 1998 – 2005 гг. Его сменил Михаил Кротов.

80

Ведомости. 2000. 8 июня.

81

В Законе этот институт был прописан с самого начала, то есть с 1999 г. В некоторых регионах его ввели еще раньше, однако ни одна попытка инициировать отзыв главы успехом не увенчалась, нигде не дошло не только до голосования, но даже до регистрации инициативной группы.

82

История иногда улыбается. Постановление было оглашено в день принятия алтайской Конституции (7 июня 1997 г.).

А Зубакину его активность не помогла сохранить власть. В 2002 г. он проиграл выборы лидеру Аграрной партии России (АПР) Михаилу Лапшину.

83

Постановление от 13 марта 1992 г. по делу о проверке конституционности Декларации о государственном суверенитете Татарской ССР от 30 августа 1990 г., Закона Татарской ССР от 18 апреля 1991 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Татарской ССР», Закона Татарской ССР от 29 ноября 1991 г. «О референдуме Татарской ССР», Постановления Верховного Совета Республики Татарстан от 21 февраля 1992 г. «О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан».

84

Этим Конституция России была все же нарушена вновь, ведь ею предусматриваются только региональные конституции и уставы (ч. 2 ст. 5).

85

Постановление от 9 января 1998 г. по делу о проверке Лесного кодекса Российской Федерации.

86

Тем же Законом было предусмотрено, что на выборах глав для победы нужно набрать более 50 процентов голосов избирателей, иначе придется проводить второй тур (повторное голосование), победителем которого станет набравший большее число голосов. Такая система с начала 1990-х гг. была введена во многих регионах, однако оказалось, что действующим главам нередко затруднительно набирать более 50 процентов голосов, а во втором туре высока вероятность их проигрыша (даже если по итогам первого тура они лидировали). Поэтому куда большей популярностью пользовалась другая система, при которой победителем на выборах становился набравший большее число голосов, то есть никакого второго тура не проводилось. Для действующих глав это было куда удобнее и безопаснее. С 2002 г. им опять усложнили жизнь, заставив перейти (вернуться) к фактически двутуровой системе. Впоследствии в Кремле сами были не рады этой новации, ведь выборы начали проигрывать системные главы.

87

В 2005 г. партии лишили права создавать блоки. Тогда же для регионов ввели предельную величину необходимого для допуска к распределению депутатских мандатов минимального процента голосов избирателей, полученных партийным списком, – семь процентов.

88

Его сменил Владимир Чуров. А Вешнякова после неудачной попытки сделать его исполнительным секретарем СНГ назначили послом в Латвии.

89

Пока разрешалось формирование межпартийных блоков, на базе отделений федеральных партий не раз образовывались предвыборные коалиции с «регионально-патриотическими» названиями. Например, в 2004 г. на выборах в Законодательное Собрание Иркутской области отделениями Народной партии и СПС был образован блок «За родное Приангарье!». В 2005 г. на выборах в Амурской области первое место занял блок «Яблока» и Российской партии ЖИЗНИ «Мы – за развитие Амурской области», поддержанный тогдашним Губернатором Леонидом Коротковым.

90

Типичный пример – Союз славян Адыгеи, «превратившийся» перед парламентскими выборами 2006 г. в отделение Российской объединенной промышленной партии.

91

Исключения были, и весьма показательные. В 1990-е гг. в Татарстане рассматривалось предложение включить в республиканский Закон о гражданстве норму о возможности приобретения татарстанского гражданства лицами, не имеющими гражданства России. А в Башкирии обсуждалась идея введения санкции в виде лишения республиканского гражданства (а значит, к примеру, и избирательных прав) за действия, «направленные против суверенитета республики, а также подрывающие ее авторитет».

92

Русский язык, который априори давно не является языком исключительно русского народа, объявлен Конституцией государственным языком Российской Федерации на всей ее территории (ч. 1 ст. 68). А положение о государственных языках республик (ч. 2 ст. 68) сформулировано таким образом, что позволяет республике объявить своим государственным языком, например, английский или латынь. Почему такой возможностью должны пользоваться только республики? Но дело даже не в этом. Практически речь идет о том, что языки отдельных народов в отдельных регионах могут быть объявлены государственными. Когда, скажем, в Башкортостане государственным языком объявляется башкирский, автоматически оказываются ущемлены права проживающих в республике татар (чувашей, украинцев и т. д.), поскольку они, составляя часть башкортостанского населения, лишены возможности пользоваться своим языком как государственным. Вместе с тем совершенно понятно, что языки всех народов, представители которых проживают на территории той или иной республики, государственными объявлены быть не могут.

93

Конституционность «Закона о кириллице» подтвердил Конституционный Суд Постановлением от 16 ноября 2004 г.

94

Безальтернативно, то есть в нарушение федерального законодательства.

95

Вошла в историю как «поправка Бугеры» (хотя вносили ее четыре депутата). Михаил Бугера тогда был депутатом Думы от Башкортостана и считался «человеком Рахимова».

96

Эту «поправку к поправке» называют «поправкой Бооса». Вице-спикер Думы Георгий Боос тогда был главным представителем интересов Лужкова в палате.

97

Пострадал лишь Президент Якутии Михаил Николаев. Он избирался в 1991 и 1996 гг. и таким образом по Закону в редакции 2001 г. имел право избираться еще два раза. Но в республиканской Конституции тоже было прописано двухсроковое ограничение и изъять его не удалось (депутаты отказались). Кремль не стал помогать Николаеву решить вопрос через суды, напротив, всячески поддержал его недругов. В итоге ему пришлось отказаться от участия в выборах, в компенсацию ему дали пост вице-спикера Совета Федерации (он занимает его до сих пор).

98

Известия. 2001. 20 февраля.

99

Судьба доклада и концепции решалась на фоне дебатов по поводу поправки о порядке применения ограничения на количество сроков глав, Земельном кодексе и президентской кампании в Татарстане. Так что разрулить вопрос удалось без особых сложностей.

100

Указом Президента от 16 июля 2004 г. Комиссию Козака влили в качестве межведомственной рабочей группы в состав новой Комиссии при Президенте по вопросам совершенствования государственного управления, которую возглавляет по должности Руководитель Администрации Президента. В 2006 г. ее переименовали в Комиссию при Президенте по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия.

101

По информации Козака, Комиссия проанализировала 211 федеральных законов, регулирующих компетенционные вопросы, и только 25 из них признала не требующими изменений.

102

Три из них были «групповыми» – в договорах Федерации с Иркутской и Пермской областями, Красноярским краем также участвовали входящие в их состав автономные округа.

103

Следует заметить, что договоры часто противоречили не только Конституции России, но и региональным конституциям и уставам. Примечательны в этой связи комментарии Шаймиева. Вскоре после подписания российско-татарстанского Договора он сказал в интервью: «Мы принципиально условились […], что он, Договор, доминирует над обеими конституциями – и Республики Татарстан, и Российской Федерации» (Литературная газета. 1994. 30 марта). Позднее Шаймиев заявил, что Договор «подписан на основе признания двух конституций, а значит, Татарстан также будет полномочен поставить вопрос о приведении отдельных статей российской Конституции в соответствие со своей» (Московские новости. 1994. 3 – 10 июля).

104

Татарским и башкирским властям даже дали право миловать осужденных федеральными судами, действующими на территории республик, хотя помилование является федеральной прерогативой (п. «о» ст. 71).

105

Целесообразность разработки и принятия такого кодекса не раз обсуждалась в 1990-е гг.

106

Это подтверждал Конституционный Суд в постановлениях от 3 ноября 1997 г. и от 11 апреля 2000 г.

107

Предоставление субвенций из федерального бюджета может не предусматриваться в случаях, если полномочия не предусматривают необходимость создания новых региональных органов государственной власти, государственных учреждений и государственных унитарных предприятий, а также осуществления дополнительных бюджетных инвестиций, платежей из регионального бюджета гражданам и юридическим лицам, увеличения штатной численности государственных гражданских служащих и работников государственных учреждений.

108

Сконцентрировали же на федеральном уровне практически все налоги, оставив регионам всего три (на имущество организаций, на игорный бизнес и транспортный).

109

Это закреплено в Постановлении Конституционного Суда от 9 января 1998 г.

110

Из Договора ясно следует, что в первую очередь республику интересует совместное решение вопросов, связанных с эксплуатацией старых нефтяных месторождений.

111

Постановлением Правительства от 5 января 2001 г. в Положение о паспорте гражданина Российской Федерации (утвержденного Постановлением Правительства от 8 июля 1997 г.) было внесено дополнение, разрешающее изготавливать вкладыши к бланкам паспортов, предназначенных для оформления в республиках. На вкладышах дозволено помещать изображения государственных гербов республик. В самих вкладышах можно указывать сведения о личности гражданина на республиканских государственных языках.

112

Уместно напомнить, что Москва и Санкт-Петербург, имея видовой статус субъектов Федерации, также, будучи городами, потенциально имеют видовой статус местных территориальных единиц (территорий, в пределах которых осуществляется местное самоуправление) – согласно части 1 статьи 131 Конституции.

113

Этот перечень ни разу не дополнялся, хотя общий перечень полномочий регионов по предметам совместного ведения, финансируемых из региональных бюджетов увеличился за минувшие годы с 41 до 72 позиций.

114

Тюменская область благодаря Закону 2004 г. увеличила свои доходы в пять (!) раз, став одним из самых богатых регионов.

115

Архив автора.

116

В 2007 г. Архангельская область отказалась от «договорной реституции». Наблюдатели сочли, что это сделано по прямому указанию Центра (полпредства), «стимулирующего» объединение НАО с областью.

117

Для управления Чечней вплоть до 2003 г. создавались различные особые федеральные органы.

118

Хотя, с другой стороны, ни одна федерация не имеет такой огромной территории.

119

Здесь ФКЗ имеет в виду, что объединяющиеся регионы должны выбрать из конституционного перечня названий регионов – край, область и пр.

120

Этим также занимался и член Совета Федерации от Администрации КПАО Оганес Оганян (сейчас он сенаторствует уже от Пермского края).

121

По вопросам федерального бюджета Федерация законодательствует и распоряжается совершенно самостоятельно (п. «з» ст. 71 Конституции). Регионы вправе высказывать только свои пожелания. В данном случае область и округ могли лишь зафиксировать свои договоренности об общих пожеланиях, не более.

122

В данном случае область и округ также могли только зафиксировать договоренности об общих пожеланиях, не более.

123

И здесь область и округ также могли лишь зафиксировать договоренности об общих пожеланиях.

124

«Согласны ли Вы, чтобы Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ объединились в новый субъект Российской Федерации – Пермский край, в составе которого Коми-Пермяцкий автономный округ будет являться административно-территориальной единицей с особым статусом, определяемым Уставом края в соответствии с законодательством Российской Федерации?»

125

Эти «хотелки» содержались в февральском Меморандуме. Но там были и другие: строительство железной дороги Сыктывкар – Кудымкар – Григорьевская, модернизация Кудымкарского аэропорта и т. д.

126

Как уже сказано, подобные положения представляют собой зафиксированную договоренность об общих пожеланиях.

127

Впоследствии пути Трутнева и Чиркунова разошлись.

128

Если совсем точно, то возможность была.

До 2003 г. Закон Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…» во всех случаях «безглавья» переадресовывал к конституциям, уставам и законам регионов. И в общем проблем в этой связи не возникало. Но в 2002 г. случилось то, что потом назвали «красноярской Флоридой». Тогда в связи с гибелью в авиакатастрофе Губернатора края Александра Лебедя пришлось проводить досрочные выборы. Фаворитом считался спикер краевого парламента Александр Усс, но в итоге он проиграл главе Таймыра Александру Хлопонину. Краевая избирательная комиссия, симпатизировавшая Уссу и его спонсорам, признала результаты выборов недействительными. «Обнуление» региональным избиркомом победы на губернаторских выборах в Администрации Президента и Центризбиркоме сочли выдающейся дерзостью. Тем более что к Хлопонину в Кремле относились существенно лучше, чем к Уссу. Последовала жесткая реакция. Первому заместителю Губернатора Николаю Ашлапову, временно исполнявшему обязанности главы, было приказано немедленно подать в отставку вместе со всеми остальными заместителями Губернатора. Так был создан «вакуум власти», ведь по Уставу края исполнять полномочия Губернатора могли только его заместители. Сразу после этого Путин назначил Хлопонина вр. и. о. Губернатора, сославшись в Указе на свои конституционные полномочия главы государства и гаранта Конституции (ст. 80 Конституции). Затем ЦИК, превысив свои полномочия, утвердил результаты красноярских выборов и объявил Хлопонина победителем. Крайизбирком же впоследствии расформировали.

На ходу придуманная схема была в 2003 г. прописана в Законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…». («В случае прекращения полномочий должностных лиц, которые в соответствии с порядком и очередностью, установленными конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации, временно исполняют обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации […], либо в случае, если указанные должностные лица не могут исполнять временно возложенные на них обязанности […], Президент […] назначает временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации»). Но в 2004 г. при разрешении «казуса Чиркунова» ею не воспользовались, хотя единовременная отставка заместителей Трутнева бы все разрешила.

129

Впрочем, проект ФКЗ согласовывался с властями КПАО, их согласие принципиального значения не имело, тем не менее им «заручились».

130

И удалился на пенсию.

131

Уроженец Кудымкара, дослужился до должности заместителя руководителя Управления МНС по Пермской области и КПАО.

132

В 2007 г. Климов все же переизбрался, получив «полупроходное» место в списке «Единой России».

133

Бударгин и Золотарев были назначены помощниками полпреда в Сибирском федеральном округе. Золотареву в дальнейшем предлагалось губернаторство в Камчатском крае, но он отказался. А когда он попытался зондировать почву по поводу своего выдвижения в президенты Бурятии, последовал ответный отказ. В конечном счете Золотарев возглавил корпорацию «Красноярск-2020», которой вверена подготовка проекта развития красноярской агломерации. Бударгин сам в инициативном порядке добивался назначения на Камчатку, но неудачно.

134

Объединение КАО с Камчатской областью предварительно с ним обсуждалось, и он дал согласие.

135

Его назначили помощником Руководителя Администрации Президента и включили в консультативную комиссию Госсовета.

136

Отказался от назначения помощником Руководителя Администрации Президента и включения в консультативную комиссию Госсовета.

137

Камчатский край предлагали возглавить чукотскому Губернатору Роману Абрамовичу и известному предпринимателю Виктору Вексельбергу, но они категорически отказались. Как и глава АБАО Баир Жамсуев.

138

В 2007 г. переизбрался от «Единой России».

139

Бывший генеральный директор «Рособоронэкспорта», а ныне генеральный директор Государственной корпорации «Ростехнологии» Сергей Чемезов – уроженец Иркутска и лидер иркутского землячества в Москве.

140

Его окружной коллега Баир Жамсуев назначен помощником Руководителя Администрации Президента и включен в консультативную комиссию Госсовета.

141

Единственное исключение – события в Нальчике 13 – 14 октября 2005 г. (когда несколько групп исламистских террористов одновременно атаковали ряд объектов в городе).

142

Проводились в связи с гибелью Александра Лебедя в авиакатастрофе.

143

Александра Хлопонина, краевого спикера Александра Усса и мэра Красноярска Петра Пимашкова.

144

Проводились в связи с гибелью Валентина Цветкова от руки наемного убийцы.

145

Бывший архангельский глава Анатолий Ефремов сейчас работает вице-президентом Союза лесопромышленников и лесоэкспортеров России, его «товарищ по несчастью» из Пскова Евгений Михайлов спустя почти полтора года после поражения на выборах получил должность помощника Руководителя Администрации Президента, а также был включен в консультативную комиссию Госсовета.

146

Ее главой в 2000 г. стал миллиардер Роман Абрамович.

147

В 2001 г. по решению хозяев «Норильского никеля» Владимира Потанина и Михаила Прохорова их младший партнер, генеральный директор компании Александр Хлопонин был выдвинут в главы ТАО. Избрался он без особых проблем. В 2002 г. Хлопонин возглавил Красноярский край.

148

После избрания главой ЭАО сотрудника «ЮКОСа» Бориса Золотарева в 2001 г., основной совладелец и распорядитель этой корпорации Михаил Ходорковский принимал от своих приятелей поздравления «с покупкой самого большого дачного участка на Земле».

149

В 2002 г. Хазрет Совмен – крупный сибирский золотопромышленник, хозяин компании «Полюс» избрался Президентом родной Адыгеи, буквально завалив ее деньгами. Свой бизнес он вскоре продал «Норильскому никелю».

150

По аналогии с процедурой назначения Председателя Правительства (п. «а» ст. 83, п. «а» ст. 103, ст. 111 Конституции).

151

По аналогии с процедурой назначения судей высших судов (п. «е» ст. 83, п. «ж» ст. 102, ч. 1 ст. 128).

152

Накануне оглашения Постановления Совет Думы срочно внес в повестку палаты законопроект о переносе резиденции Конституционного Суда в Санкт-Петербург.

153

Опередил Собянина, тот, как автор идеи «вопроса о доверии» должен был быть первым.

154

Аяцков был назначен послом в Белоруссии, но еще до переезда в Минск спровоцировал дипломатический скандал, публично некомплиментарно высказавшись об Александре Лукашенко. Последний попросил не присылать к нему Аяцкова, и того оперативно заменили на бывшего главу Алтайского края Александра Сурикова (работавшего помощником сибирского полпреда). В настоящее время бывший саратовский глава числится помощником Руководителя Администрации Президента и членом консультативной комиссии Госсовета.

155

Стародубцев много лет был авторитетным лидером аграрного лобби и пользовался влиянием в КПРФ (будучи членом ее Центрального комитета). Он совмещал губернаторство и руководство Агропромышленным союзом России, а затем Международным агропромышленным союзом СНГ. Теперь не совмещает.

156

Ставленник КБП, пролоббированный через руководство «Рособоронэкспорта».

157

Числится помощником Руководителя Администрации Президента и членом консультативной комиссии Госсовета.

158

Назначен послом в Монголии.

159

Ставленник президента «Российских железных дорог» Владимира Якунина. После отставки занял пост вице-президента РЖД.

160

Отказался от должности ответственного секретаря Морской коллегии. Сейчас состоит членом совета директоров Северо-Западной лесопромышленной компании.

161

В 2004 г. Тихонов, многолетний член ЦК КПРФ, принял активное участие в попытке «свержения» Геннадия Зюганова с поста председателя ЦК. Он даже был избран на так называемом альтернативном съезде новым председателем. После того как Минюст не признал результаты этого съезда, его организаторы объявили о создании Всероссийской коммунистической партии будущего (ВКПБ). Тихонов возглавил Политбюро ЦК ВКПБ. Однако партия не смогла пройти регистрационную процедуру, и в 2006 г. Тихонов оставил партийный пост. Кроме того, в 2005 – 2006 гг. в отношении него возбуждались уголовные дела по обвинению во взяточничестве и незаконном хранении боеприпасов.

162

Выдвиженец полпреда Георгия Полтавченко.

163

Лапшин был крупным агролоббистом, создателем Аграрной партии России (АПР). Но в 2004 г. партийцы отказали ему в доверии и не переизбрали Председателем. Вскоре после отставки с поста главы Алтая он стал сенатором от Законодательного Собрания Омской области. В июне 2006 г. умер.

164

Сейчас пенсионер-рантье. Числится советником Мэра Москвы на общественных началах.

165

Назначен помощником Руководителя Администрации Президента и включен в консультативную комиссию Госсовета.

166

Креатура Министра по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий Сергея Шойгу (уроженца Тывы).

167

Тоже назначен помощником Руководителя Администрации Президента и включен в консультативную комиссию Госсовета.

168

Поддерживался в том числе Министром финансов Алексеем Кудриным.

169

Включен в консультативную комиссию Госсовета.

170

Продвигался председателем Государственной Думы Борисом Грызловым.

171

Киселев, средней руки предприниматель, близкий к одиозному нефтянику Алексею Баринову (в 2005 г. возглавил HAO) стал Губернатором случайно. В 2004 г. он участвовал в выборах, основными соперниками на которых были действующий глава области Анатолий Ефремов и давний оппонент последнего, крупный бизнесмен и депутат Думы Владимир Крупчак. Ефремов, будучи фигурой крайне непопулярной, тем не менее заручился поддержкой Кремля. Более того, он добился, чтобы Крупчаку приказали снять свою кандидатуру. Последний снялся, но одновременно поддержал Киселева.

В дальнейшем новый Губернатор предпочел ориентироваться на полпреда Илью Клебанова (явного недруга Баринова). В 2005 г. выборы главы Архангельска неожиданно выиграл прежде малоизвестный коммерсант Александр Донской. Полпред и Губернатор восприняли это как личное оскорбление и взялись его выживать, «война» в итоге затянулась на два с половиной года. В 2007 г. Донской обнародовал видеокомпромат на Киселева (запись передачи денег человеку, похожему на Губернатора), который в итоге закрыл тому возможность «довериться», несмотря на всю поддержку Клебанова. В итоге кресел лишились и Донской (его еще осудили на три года лишения свободы условно), и Киселев. Последнего новый глава (по просьбе полпреда), проигнорировав недовольство областных «единороссов», было назначил сенатором, но затем заменил.

172

Был вынужден оставить пост мэра в 2007 г. после затяжного конфликта с главой Саха Вячеславом Штыровым. Новую должность получил в том числе благодаря давним тесным связям с «Инвестиционной группой „АЛРОСА“ (не путать с акционерной компанией «АЛРОСА», это разные структуры), имеющей интересы в Архангельской области.

173

Назначен руководителем отделения Пенсионного фонда России по республике.

174

Есть сведения, что Логинов сейчас проживает за границей.

175

В настоящее время член Совета Федерации от Правительства Северной Осетии.

176

Был выдвинут Дмитрием Медведевым.

177

Вскоре скончался.

178

Был рекомендован самим Коковым.

179

Был рекомендован самим Собяниным.

180

Ушел на покой. Формально занимает должность заместителя председателя Комиссии при Президенте по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия.

181

В сентябре 2007 г. Баринов был осужден за нецелевое расходование средств и превышение должностных полномочий на три года лишения свободы условно.

182

Ставленник Клебанова.

183

Назначен заместителем Министра юстиции.

184

Продвигался полпредом Камилем Исхаковым. Наряду с Романом Абрамовичем, Баиром Жамсуевым, Борисом Золотаревым и др. рассматривался в числе кандидатов в главы Камчатского края.

185

Назначен помощником Руководителя Администрации Президента и включен в консультативную комиссию Госсовета.

186

Продвигался при поддержке Клебанова.

187

Оха – город на севере Сахалина, «региональная столица» госкомпании «Роснефть», Хорошавин – ее ставленник. Впрочем, в дальнейшем он наладил доверительные отношения и с «Газпромом», также имеющим интересы на острове.

188

В настоящее время член Совета Федерации от Правительства Самарской области.

189

Продвигался в том числе полпредом Георгием Полтавченко.

190

Креатура Собянина (они вместе работали в уральском полпредстве в 2000 – 2001 гг.).

191

Креатура Козака.

192

Вскоре Абрамович был избран депутатом окружного парламента.

193

Выдвиженец Абрамовича.

194

Ходырев даже пытался поставить вопрос о доверии, написал соответствующее письмо, но ему не дали хода.

195

Клебанов лично предупреждал Баринова о нежелательности его участия в выборах. Рассказывают, что его пытался урезонить и Вагит Алекперов, президент «ЛУКОЙЛа» (Баринов в свое время у него работал).

196

*31 января 2006 г. на пресс-конференции для российских и иностранных журналистов Путин напомнил об этом прецеденте: «Как у нас в народе говорят, за что боролись, на то и напоролись. А именно в некоторых регионах предлагаемые нами кандидатуры встретили явное неприятие, и федеральному центру пришлось учитывать это настроение депутатского корпуса в том или ином регионе. И я очень рад тому, что именно так и происходит».

197

По состоянию на 1 сентября 2008 г. из 52 «старых» глав «ельцинских» было 32 (впервые назначенных или избранных в 1991 – 1999 гг.), «путинских» (избранных в 2000 – 2004 гг.) – 20. Прибавим к последним 30 новых глав, назначенных в 2005 – 2008 гг. Выходит, что к названной дате сменились главы примерно 2/3 регионов.

198

Боевой генерал, ставший в 1990-е гг. популярным федеральным политиком. Был задействован окружением Ельцина на выборах Президента в 1996 г. для размывания протестного электората. В первом туре выборов занял третье место. Сразу после этого получил посты секретаря Совета Безопасности и помощника Президента, но из-за амбициозности и конфликтности быстро их лишился. Успел лишь подписать «Хасавюртовский договор» с чеченскими мятежниками и террористами, поставивший точку в первой чеченской войне и зафиксировавший фактическое поражение России. Избравшись при поддержке ряда бизнес-структур в 1998 г. красноярским Губернатором, Лебедь продемонстрировал полную управленческую некомпетентность, склонность к волюнтаризму и фаворитизму. Постепенно рассорился практически со всеми союзниками. Гибель в авиакатастрофе спасла его от позора неминуемого поражения на следующих выборах (хотя не факт, что он вообще рискнул бы в них участвовать).

199

Платов дважды избирался главой, в 2003 г. проиграл выборы, в 2005 г. был осужден на пять лет лишения свободы за превышение должностных полномочий, в 2006 г. приговор был смягчен – до трех лет лишения свободы условно.

200

Еще один боевой генерал, герой обеих чеченских войн. В 2000 г. победил на выборах многолетнего главу Ульяновской области Юрия Горячева. Оказался еще более бестолковым руководителем, чем Лебедь (что само по себе «достижение»!). В 2004 г. Кремль легко убедил Шаманова не баллотироваться на новый срок – поражение представлялось неминуемым. Он был назначен помощником Председателя Правительства, формально курировал вопросы социальной защиты военнослужащих. В 2006 г. его перевели на должность помощника заместителя Председателя Правительства – Министра обороны (Сергея Иванова). В 2007 – 2008 гг. – начальник главного управления боевой подготовки и службы войск Вооруженных Сил Министерства обороны. В 2008 г. назначен командующим группировкой российских войск в Абхазии.

201

Общий результат «Единой России» по стране составил 64,3 %. Наилучшие результаты партия власти получила в «национальных» регионах: Чечне (99,4 %), Ингушетии (98,7 %), Кабардино-Балкарии (96,1 %), Мордовии (93,4 %), Карачаево-Черкессии (92,9 %), Дагестане (89,2 %), Тыве (89,2 %), АБАО (83,2 %), Башкортостане (83,1 %), Татарстане (81,1 %) и т. д. Дмитрий Медведев был избран Президентом с общим результатом 70,3 %. И наилучшие результаты дали практически те же: Дагестан (91,9 %), Ингушетия (91,6 %), Карачаево-Черкессия (90,3 %), Мордовия (90,3 %), Тыва (89,3 %), Кабардино-Балкария (88,8 %), Чечня (88,7 %), Башкортостан (88 %), ЯНАО (83,8 %), ЧАО (81,4 %). Отметим, что все пятеро глав-«отличников» ельцинского «призыва» – Жамсуев, Меркушкин, Неелов, Рахимов, Шаймиев – прошли назначения. Еще четверо «отличников» – Кадыров-младший, Каноков, Алиев, Кара-Оол – «новоназначенные». К путинскому «призыву» принадлежат некогда избранные, но уже назначенные Абрамович (уже ушел в отставку) с Зязиковым и «всенародно избранный» Батдыев (уже снят).

202

Нельзя не сказать несколько слов о налоговых реформах последних лет.

Существуют разные оценки их результатов. Самая популярная исчерпывается словом «разорили».

В «Ведомостях» (20 июня 2006 г.) приводились выдержки из письма Председателя Счетной палаты России Сергея Степашина Председателю Совета Федерации Сергею Миронову, в котором проанализированы состояние и доходный потенциал регионов. Источником данных выступали отчеты субфедеральных властей.

Отмена дорожного налога лишила их в 2003 г. 129,4 млрд руб. В 2004 г. потери оказались еще больше: была снижена региональная доля платежей за негативное воздействие на окружающую среду и пользование недрами, отменен налог с продаж, Центру отошли платежи за пользование лесным фондом. Всего регионы потеряли 165,5 млрд руб. доходов. В 2005 г. в пользу Центра изменилось распределение налога на прибыль, водного налога, налога на добычу полезных ископаемых – и региональные бюджеты недосчитались еще 199,7 млрд руб. В 2006 г. регионы лишились 100,8 млрд руб. из-за изменения правил уплаты акцизов на алкоголь, земельного и подоходного налогов. Как резюмирует Степашин, в 2002 – 2005 гг. региональные бюджеты потеряли почти 600 млрд руб. доходов и приобрели новые налоговые доходы всего в размере около 52,9 млрд руб.

При этом федеральные законодатели пользуются правом предоставлять льготы по региональным и местным налогам. Из-за этого, по оценке Степашина, в 2003 – 2005 гг. регионы недополучили 15 процентов доходов. Правительство пытается компенсировать территориям бюджетные потери, но компенсации зачастую совершенно неадекватны. Например, в 2005 г. бюджет Магаданской области из-за налоговых новаций недосчитался 349,9 млн руб. доходов, а Центр перевел ему всего 19,6 млн руб. – 5,6 процента потерянного. Из-за этого, по мнению Степашина, разрыв в социально-экономическом развитии территорий увеличивается. Десять богатейших регионов дают 55 процентов всех налоговых поступлений, и, если бы не помощь Центра, доходы бюджета на душу населения в самом бедном регионе были бы в 193 раза меньше, чем в самом богатом. Лишь в 17 регионах подушевой доход выше среднероссийского, а в 72 регионах (где живет 75,3 процента населения страны) – ниже среднего. Чтобы преодолеть угрожающую тенденцию, Степашин предложил перейти к системе трехлетних бюджетов – для того, чтобы регионы могли лучше прогнозировать свои доходы, а также дать им право регулировать льготы по налогу на землю, имущество граждан и подоходному налогу. (Первый трехлетный бюджет был принят в 2007 г.) Министерство финансов в ответ ссылается на тот очевидный факт, что благодаря снижению налогов ускоряется экономический рост и увеличиваются налоговые поступления. Доказательство тому – постоянный рост налоговых доходов регионов. В 2003 – 2005 гг. они выросли в 1,7 раза. Объем финансовой помощи Центра при этом не растет, как не увеличивается и количество высокодотационных регионов. В целом снижение налогов обычно является благом, а налоговая централизация имеет позитивный смысл и как часть общей централизации, и как отдельное мероприятие. Не в каждом регионе есть месторождения нефти и газа, не везде развиты индустрия и инфраструктура и т. д. Так что выравнивать доходы объективно необходимо. Вряд ли стоит комментировать значение финансовой зависимости регионов как инструмента управления ими. Но также очевидно, что Федерации следовало бы все же увеличить доходную базу регионов за счет дополнительных отчислений от федеральных налогов.

И еще один важный вопрос. Большим достижением стала ликвидация внутренних оффшоров. В 1990-х гг. многие регионы имели свои «инвестиционные» законы, по которым при определенных условиях компаниям могли предоставляться значительные налоговые льготы. Оформлялось это через инвестиционные договоры. Например, вложив в основные активы на территории Московской области больше миллиона долларов, можно было платить лишь половину налога на имущество и налога на пользователей автодорог, а региональную и местную часть налога на прибыль не платить вообще. Это позволяло снизить ставку налога на прибыль с 24 до 7,5 процента. В Мордовии и на Чукотке вообще не надо было делать никаких значительных инвестиций – следовало только встать там на налоговый учет и т. д. Российский бизнес, в первую очередь крупный, пользовался внутренними оффшорами очень активно, и в итоге это превратилось в крайне болезненную проблему. С 2002 г. регионам запретили «прощать» инвесторам больше чем 4 процента из 24-процентной ставки налога на прибыль. Правда, для компаний, которые успели заключить инвестиционные договоры до 1 июля 2001 г., было сделано исключение. Они могли пользоваться льготами до окончания срока, на который те предоставлены, или до окончания срока окупаемости проекта. В 2003 г. благодаря усилиям Минфина и это исключение перестало действовать. Все льготы были отменены с 1 января 2004 г. – независимо от условий договоров.

Налоговый кодекс разрешает регионам лишь снижать ставку налога на прибыль, как уже сказано, до го процентов. Обычно это делается в индивидуальном порядке, но в Пермском крае по инициативе Губернатора Чиркунова такая льгота предоставлена всем без исключения налогоплательщикам-резидентам.

Существенные налоговые льготы предоставляются также в Калининградской и Магаданской областях, однако они введены федеральными законами.

203

В октябре 2008 г. его перевели в заместители Председателя Правительства по вопросам подготовки Олимпиады в Сочи 2014 г. Новым Министром назначили Виктора Басаргина, много лет работавшего заместителем уральского полпреда.

204

В качестве примера он указал на ситуацию в Ростовской области, где количественное соотношение чиновников в региональных органах власти и органах местного самоуправления вместе взятых и, с другой стороны, чиновников в территориальных органах федеральных органов власти 1:3.