Повседневная жизнь британского парламента - [97]

Рамки, в которые загоняют дебаты, и тот факт, что сами эти прения проходят по бюджету, практически не затрагивая вопросы общего уровня государственных расходов и займов, приводят к тому, что парламент никогда не изучает весь груз налогов в целом. Отделение налогообложения от социальных выплат означает, что взаимосвязи между ними внимания не уделяется; например, если чьи-то доходы возрастут, эти люди начнут выплачивать большую сумму налогов, но при этом потеряют право на жилищное пособие или бесплатные школьные завтраки для детей. Такая процедура даже поощряет правительство рассматривать проблему не в целом, а по кускам. Изменения в систему налогов часто вносят по конкретным вопросам, возможно, под давлением со стороны какой-либо заинтересованной группы или для обеспечения успеха на выборах. В результате налоговая система только разрослась.

Отслеживание правительственных расходов

Бюджет и законопроект об ассигнованиях — только две грани контроля, осуществляемого парламентом над доходами и расходами правительства. В обычную сессию палата тратит 17 дней, где-то с середины марта до середины июля, на рассмотрение финансовых вопросов. Большинство этого времени уходит на бюджет и ассигнования, но сюда же входят прения по Осеннему заявлению и Белой книге государственных расходов; три дня — на дебаты по проекту бюджета, в разное время на протяжении сессии; серия голосований по бюджетным предложениям, в конце рабочего дня, в 22.00; официальная процедура по законопроекту о Государственном фонде, впервые введенном в 1715 году и получившем в XVIII веке прозвище «сборная солянка», а также два дополнительных законопроекта о Государственном фонде.

Законодательство в области предоставления денег правительству проделало долгий исторический путь, прежде чем обрело нынешнюю форму. В XIV веке палата общин просто голосовала, теперь она изучает законопроект. С самого начала палата общин закрепила за собой права на законопроекты о предоставлении субсидий и ассигнований. Палата лордов не могла выдвигать подобных законопроектов или вносить в них поправки, в ее власти было только дать свою санкцию или отказать в ней. Время от времени палата лордов пыталась вырвать эти полномочия у палаты общин, создавая конституционные конфликты (см. главу пятую). Право предоставлять субсидии было в конечном счете закреплено за палатой общин в XX веке. Этим она обязана усилиям, предпринятым администрацией Гладстона в конце XIX столетия, чтобы привести государственные финансы в некое подобие порядка. В XVII и XVIII веках подкуп и коррупция были обычным делом. Например, в XVII веке все налоговые поступления направлялись в налоговое управление казначейства, а затем распределялись между департаментами. «Казна» помещалась в конце Вестминстер-холла, рядом со старой Звездной палатой. Ассигнования (мешки с монетами) выдавались помощникам счетоводов, а «квитанции» имели вид деревянных палочек четырех футов длиной, на которых насечками отмечались тысячи, сотни и десятки фунтов, шиллинги и пенсы, но не фартинги. Палочки делили пополам: одна половина оставалась в казначействе, а другую выдавали в качестве расписки тому, кто приносил деньги, например, таможенным или акцизным чиновникам. Палочки использовались вплоть до их отмены в 1826 году, и, как мы уже знаем, именно из-за них парламент сгорел в 1834 году. Таможенные и акцизные сборы поступали в налоговое управление по средам; по пятницам подводили баланс наличности, заносили его в бухгалтерские книги и представляли начальству. Существовала и «черная книга казначейства», однако не для того, чтобы заносить в нее неплательщиков. В ней излагался текст присяги на латыни, которую приносили казначейские чиновники. Теперь персонал министерства финансов уже не приносит латинских клятв, обязывающих к честной и беспорочной службе; эту процедуру заменила собой «проверка на благонадежность».

В те времена деньги попросту ссыпали в большие сундуки из вяза. Если в сундуках не оставалось места, мешки с деньгами сваливали на пол. Одна из «реформ», предпринятых в конце XVII века, свелась попросту к увеличению замков на сундуках и укреплению дверей! Счетоводы самого казначейства, сводившие дебет с кредитом, запросто могли прикарманить большие суммы денег, несмотря на все свои латинские клятвы, и не упускали ни одного удобного случая, чтобы этим заняться.

Поползновения к реформам возникали после громких скандалов, как, например, в 1667 году, когда палата общин постановила выделить миллионы фунтов стерлингов на переоснащение военного флота накануне второй войны с Голландией, и оказалось, что корабли в плохом состоянии, а моряки умирают с голоду на улицах, не получая жалованья. Флотский казначей сэр Джордж Картерет был признан палатой общин виновным в растрате более трех миллионов фунтов, однако палата лордов эту вину с него сняла. Позднее он был исключен из палаты общин. После этого инцидента палата общин настаивала на том, чтобы любые просьбы о субсидиях, поступающие от правительства, обсуждались в палате на правах комитета с ведением протокола и чтобы только палата общин (а не палата лордов) могла предоставлять деньги королю.