Повседневная жизнь британского парламента - [96]

Законопроект об ассигнованиях

Обычно его публикуют примерно через неделю после дебатов по бюджету. Он заключает в себе положения бюджета. Как правило, этот законопроект состоит примерно из сотни пунктов, хотя иногда и больше. В законопроекте об ассигнованиях за 1984 год было 145 пунктов, и в постоянном комитете его обсуждали 155 часов — рекорд для документов такого рода. Наряду с бюджетными предложениями по налогам в законопроекте содержатся всевозможные положения технического порядка, например меры во избежание уклонения от уплаты налогов.

Законопроект об ассигнованиях проходит в зале палаты и второе чтение, и стадию обсуждения в палате на правах комитета, однако главную работу по нему проводят «этажом выше», в комитете: эту долгожданную реформу провели в 1968 году. Положения законопроекта, принимаемые палатой, обсуждаются правительством и оппозицией, причем первое отбирает для дебатов наиболее популярные положения, а последняя выискивает те, которые могут загнать правительство в угол. Во время дебатов неизбежно возникает ощущение «дежавю». Преимущества и недостатки основных изменений в налогообложении в очередной раз перечисляют в течение примерно трех дней, отводимых на эту часть комитетской стадии; представители партий и министры изо всех сил стараются сказать что-то новое и интересное по поводу, например, двухпроцентного сокращения стандартной ставки налога.

Всё остальное рассматривается в комитете: его заседания начинаются в половине пятого по вторникам и четвергам. После прохождения законопроектом стадии комитета стадию доклада и третье чтение он проходит в палате, как и все остальные.

Состав постоянного комитета по ассигнованиям, как и всех прочих, отражает соотношение сил в палате, однако он больше других: от 40 до 50 депутатов. «Хлысты» правящей партии, как обычно, отговаривают «заднескамеечников» от попыток вносить поправки или принимать участие в дебатах, однако те ведут себя не столь послушно, как при обсуждении других законопроектов. Некоторые считают себя специалистами в налоговой области, другие хотели бы провести дорогие их сердцу налоговые реформы, третьи получают целые вороха справочного материала от различных организаций по поводу того, каким образом налоги затрагивают их интересы. Тем не менее предлагаемые ими поправки часто поступают слишком поздно, чтобы депутаты могли внести изменения, поскольку комитет уже обсудил нужные пункты и провел по ним голосование.

Но усилия групп давления и лоббистов могут увенчаться успехом, особенно если их предложения не противоречивы, а информацию вовремя успели разослать всем членам комитета. Лидеры оппозиции и рядовые члены правительственной партии могут совместно работать над тем, чтобы покончить с неравным подходом к некоторым товарам, например, установить одинаковые импортные пошлины на кипрский и испанский херес или предоставить налоговые послабления за ремонт и содержание памятников истории, находящихся в частном владении, если они открыты для посещения не менее 28 дней в году, способствуя таким образом сохранению культурного наследства. Добиться победы по таким вопросам можно, убедив правительственных министров пойти на уступки. Если у правительства нет большинства в комитете, правительственные «заднескамеечники» и «переднескамеечники» могут объединить свои усилия для разрушительного эффекта. Такое случилось в 1977 году, когда из 38 членов комитета 19 были членами правительственной партии и 19 — членами оппозиции: небывалый случай. Если по какой-либо поправке, внесенной оппозицией, голоса разделились строго поровну, по традиции председатель должен отдать свой голос правительству, чтобы сохранить статус-кво, то есть оставить законопроект в точности таким, каким он поступил из палаты после второго чтения. В этом же комитете оппозиция вместе с двумя правительственными «заднескамеечниками», Джеффом Рукером и Одри Уайз, проголосовали за поправку от своего собственного имени и от имени Найджела Лоусона (тогда представителя казначейства от оппозиции), вынудив канцлера каждый год увеличивать персональные денежные пособия в соответствии с уровнем инфляции или добиваться у палаты разрешения этого не делать. Нынешний канцлер Найджел Лоусон подписался под поправкой и голосовал за нее, и потом, став членом правительства, ему пришлось действовать соответственно.

Та поправка технически была правильной, поскольку сокращала бремя налогов; оппозиция и «заднескамеечники» не могут вносить поправки к законопроекту об ассигнованиях с целью увеличения налогов. Это правило обусловлено традиционной ролью палаты общин, которая предоставляет, но не предлагает ассигнования, а также ограничением налогов по требованию правительства. Однако это сокращает возможности оспорить законопроект об ассигнованиях, и бывает, что депутатам приходится представлять довольно странные поправки, чтобы выразить свою точку зрения на то, каким образом должен работать тот или иной налог или скидка. Даже если сама поправка как таковая не имеет большого смысла, она может послужить зацепкой для проведения крупных дебатов по вопросу, например, о том, сколько денег уходит на предоставление скидок с налогов и кто получает от этого наибольшую выгоду. Можно проголосовать против предложений правительства, но нельзя изменить законопроект таким образом, чтобы, скажем, увеличение персональных пособий оплачивалось за счет увеличения налогов на доходы от продажи акций или другой капитальной прибыли. Очень трудно представить какую-либо связную альтернативу бюджетной стратегии, которая неизбежно определяет собой повестку дня во время дебатов.