Повседневная жизнь британского парламента - [99]

Парламентский надзор осложняется тем фактом, что в каждую сессию рассматриваются данные за несколько финансовых лет, хотя деньги, выделенные на один финансовый год, должны быть потрачены в этом же году. Дело в том, что финансовый год — с 1 апреля по 31 марта — не совпадает с парламентской сессией, длящейся с ноября по октябрь. Сметные предложения на ближайший финансовый год, начинающийся 1 апреля, следует принять осенью, а на протяжении текущего бюджетного года различные правительственные департаменты могут представить дополнительные сметы. Заверенная аудиторами отчетность подлежит рассмотрению, но, разумеется, относится к предыдущему финансовому году. В «Белой книге государственных расходов» излагаются планы правительства на ближайшие три года. В Осеннем заявлении говорится об экономических прогнозах и планируемых государственных расходах на ближайший год.

Благодаря столь впечатляющему нагромождению процедурных механизмов может возникнуть впечатление, будто парламент в самом деле осуществляет контроль над расходами правительства и его полномочиями в области увеличения доходов. Но внешность обманчива. Если правительство командует большинством в палате общин, парламент не подвергнет радикальным изменениям его планы в области расходов и налогообложения.

В последние годы палата общин стремилась укрепить свою власть в области надзора за правительственными расходами, и небезуспешно; она даже рассматривала возможность контроля над правительственными займами. Многие государственные расходы покрываются за счет займов, делаемых правительством, в том числе краткосрочных банковских кредитов, а не за счет налогов. Хотя многие депутаты согласны с тем, что контроль здесь необходим, они признают, что с определением формы надзора возникают трудности. Даже отслеживание правительственных займов месяц за месяцем потребует больше информации, чем правительство теперь готово предоставить. Например, министры могут проверять правительственные займы каждый месяц, сопоставляя их с месячными прогнозами, однако эта информация недоступна не только парламенту, но даже казначейству и Специальному комитету по государственной службе.

Парламент даже не держит под своим контролем всех государственных расходов. Голосование проводится по сметным предложениям, а эти суммы покрывают только около половины всех расходов государства — лишь те, что контролирует Уайтхолл. Сюда не входят деньги, потраченные, например, местными властями. Более того, в сметных предложениях приводятся цифры годовых расходов, а это далеко не полная картина. В нее не входят долгосрочные обязательства типа введения новой схемы выплаты государственных пенсий и их влияния на будущие расходы. Ежегодные сметные предложения — неподходящее средство для изучения расходов, вытекающих из парламентских актов или политических решений. Они даже не дают депутатам возможности обсудить весьма важные и непростые вопросы, связанные с правительственными расходами, например на новые системы вооружений.

Главные и наиподробнейшие дебаты по правительственным расходам проводятся при обсуждении соответствующей Белой книги, в феврале или марте, после того как казначейство и Специальный комитет по государственной службе изучат ее и представят парламенту доклад. Дебаты не могут серьезно повлиять на решения правительства, поскольку они происходят после всех двусторонних переговоров между руководителями казначейства и департаментов. Эти обсуждения начинаются весной и завершаются задолго до опубликования Белой книги. В результате дебатов планы правительства следует принять или отвергнуть целиком, но даже если депутаты и проголосуют против этих планов, правительство не обязано в них что-либо менять.

При такой постановке дела палата не может понять, намерено ли правительство потратить больше денег, скажем, на образование или здравоохранение, и не имеет возможности взглянуть, допустим, на ассигнования в области образования, чтобы определить, потратит ли страна больше денег на начальное образование и меньше — на университеты. Только расходы на оборону регулярно обсуждаются таким образом.

Если парламент хочет действительно влиять на государственные расходы, ему требуется получить доступ к информации о том, что делается правительством, и с каким успехом. «Файнэншл тайме» назвала Белую книгу 1988 года «нагромождением ничего не значащих фактов и цифр», хотя в ней было 520 страниц, а цена за один экземпляр составляла 31,8 фунта стерлингов. Белая книга задумывалась для того, чтобы наполнить содержанием приблизительные цифры, приведенные в Осеннем заявлении, однако эти цифры не совпадают с предложениями по бюджету, за которые на самом деле и голосует парламент.

Общая структура финансовой отчетности перед палатой общин не слишком изменилась за последние годы. Изменился лишь объем информации, получаемой депутатами. Законопроект об ассигнованиях продолжает расти в длину и теперь обычно включает 250–300 пунктов. Заявление о бюджете сопровождается «Финансовым заявлением и докладом о бюджете», которые раньше называли «Красной книгой» по цвету обложки. Теперь это выглаженный текст, превозносящий успехи правительства. К нему прилагается «Доклад об экономической и налоговой стратегии» (около 300 страниц), обозначающий особенности национальной экономики в глобальном контексте, сообщающий о самых разных экономических и финансовых мерах и стремящийся включить предложения, касающиеся финансов и налогообложения, в более широкий контекст правительственной политики. Депутаты также получают пачку пресс-релизов и огромное количество уведомлений из Налогового управления и Агентства таможенных платежей, акцизов и налога на добавленную стоимость, в которых разъясняются детали налогового законодательства. В это же время могут быть опубликованы проекты по налоговым вопросам, предназначенные для обсуждения.