Повседневная жизнь британского парламента - [87]

Акты делегированного законодательства обычно рассматривает Объединенный отборочный комитет по вторичному законодательству, в который входят по семь членов от каждой палаты, а возглавляет его депутат от оппозиции. Его дело — лишь техническая правильность документа, а не его достоинства; он также следит за тем, действует ли глава заинтересованного ведомства в рамках своих полномочий и правильно ли составлен акт. На работу этого комитета часто не обращают внимания; палата может одобрить распоряжение еще до того, как его обсудит Объединенный комитет. Любому правительству всегда хочется избежать неприятностей, связанных с прохождением законопроекта через парламент: пусть лучше он будет как можно менее содержательным, а главная его суть будет отражена в распоряжениях, которые могут проскочить через парламент незамеченными.

Два особенно важных вида вторичного законодательства — это «указы в совете» (правительственные декреты в отношении Северной Ирландии) и «меры» Англиканской церкви. С тех пор как в 1972 году была приостановлена деятельность Стормонта, законодательного органа Ольстера, Северной Ирландией управляют из Вестминстера посредством «указов в совете».[41] Сначала публикуют опросные листы, с которыми могут ознакомиться депутаты от Северной Ирландии они могут учитываться при составлении окончательной версии указов, передаваемых затем на рассмотрение парламента. Указы могут касаться любых вопросов: жилищного строительства, образования, социальных услуг, и хотя по каждому из них допустимо проводить полуторачасовые прения, такие дебаты начинаются поздно ночью. В эти указы нельзя вносить поправки, в отличие от законопроектов для Англии, Шотландии и Уэльса.

Палата общин должна утверждать и правила, установленные для англиканской церкви. Руководящие органы церкви (включая Генеральный синод) должны прийти к согласию по любым изменениям, привносимым в церковные законы, именуемые «мерами» (measures), после чего их передают на обсуждение парламента. Прения открывает не член правительства, а «заднескамеечник» от правительственной партии — второй комиссар по вопросам церковной недвижимости, назначенный правительством и выступающий от лица церковных комиссаров. Важной мерой, привлекшей к себе подчеркнутый интерес, стал вопрос о рукоположении женщин в епископы, дебаты по которому проводились в октябре 1986 года. Некоторые депутаты усмотрели в этом шаг на пути к рукоположению женщин в священники и воспротивились мере; другие считали, что подобные вопросы вообще не стоит поднимать в палате общин, оставляя на усмотрение единственно англиканской церкви; третьи поддерживали рукоположение женщин в епископы как осуществление принципа равенства полов.[42] Состоялось голосование. Кое-кто из духовенства считает, что вмешательство парламента в дела церкви — пережиток прошлого, однако это неотъемлемая часть существования государственной церкви.

В целом палата общин рассматривает за год более шести тысяч страниц законодательных актов такого рода. Только малая часть из них обсуждается в палате, и, возможно, не все они изучаются как подобает, но в них и так можно утонуть. Жаловаться на этот потоп не ново. Еще в 1932 году специальный комитет по министерским полномочиям заявил, что без тщательного подхода и контроля делегированное законодательство из слуги превратится в хозяина. Тем не менее потоп продолжается, и конца ему не видно.

Акты делегированного законодательства могут рассматриваться и в палате лордов, однако между двумя палатами существуют различия. Лорды вообще не вправе устраивать прения по «утвердительным» актам, пока те не были рассмотрены Объединенным специальным комитетом по актам вторичного законодательства. Лорды никогда не обращались с «мольбой» против распоряжения, рассматриваемого по «отрицательной» процедуре, и только один раз — против «утвердительного» распоряжения. Они проголосовали против решения о санкциях против Южной Родезии, принятого в 1968 году правительством лейбористов; впрочем, лорды быстро об этом пожалели и дали задний ход. С 1981 года пэры-лейбористы старательно избегали голосования против распоряжений, не желая создавать неудобных прецедентов для будущего правительства лейбористов.

Палата лордов может формально одобрить распоряжения или постановления, но вместе с тем выступить с критическими замечаниями; например, в 1983 году лорды выступили с заявлением о том, что распоряжение о равной оплате труда (мужчин и женщин) не соответствует требованиям, содержащимся в директивах Европейского сообщества. ЕС хочет установить равную оплату за труд равной значимости, а решения британского правительства не во всем совпадают с европейскими. Заявление палаты лордов стало частью долгой кампании в парламенте за равенство полов.

Помимо большого объема и сложности предписаний, которые приходится изучать обеим палатам, существует и другой тревожный момент. Как заметил в 1986 году председатель Объединенного специального комитета, «сегодня множество актов делегированного законодательства определяют уже не средства, а принципы». Они устанавливают политику, и в них нельзя вносить поправки — только утверждать или отклонять. У парламента не хватает времени, чтобы изучить их как следует, а это значит, что обязательные к исполнению законы принимаются не самым демократическим путем.