Полный курс лекций по русской истории. Часть 3 - [9]

Думе были подчинены органы центрального управления — приказы. Число их не было постоянным (от 40 до 50), системы в распределении ведомств не соблюдалось, поэтому однородные дела ведались различными приказами, и редкие приказы простирали свою деятельность на все государство. Ведомство каждого приказа создавалось довольно случайно вследствие исторически создавшейся потребности в новом органе. В основании ведомства приказа полагались поэтому разнообразные предметы управления. Одни приказы ведали во всех отношениях известную местность государства (Сибирский приказ, Костромская четь и др.); другие ведали известный разряд лиц (Приказ холопий — холопов, Стрелецкий — стрелецкое войско и т. д.); третьи, наконец, заведовали определенным родом дел (Разбойный — уголовной юстицией, приказ Большой казны — финансами, Разрядный — военными делами, Посольский — дипломатическими сношениями и т. д.). Рядом с крупными приказами (вроде упомянутых) стояли мелкие, вроде Аптекарского — ведавшего придворно-медицинскую часть, Каменного — наблюдавшего за каменными постройками. Наконец, одинаковым устройством с приказами пользовались те дворцовые учреждения, которые носили характер домашних хозяйственных контор государевой семьи (мастерские палаты, панихидный приказ). Вся эта масса разнородных спутанных приказов тяготила уже в XVII в. московское правительство. Оно стремилось упорядочить и упростить свое центральное управление и достигало этого отчасти двумя путями: соединением однородных приказов и подчинением нескольких мелких одному крупному. При этих соединениях отдельные приказы, однако, сохранили свою особую внутреннюю организацию, и соединение имело, таким образом, внешний характер. Организация всех приказов была приблизительно одинакова. Они состояли из присутствия и канцелярии. Присутствие состояло из начальника приказа (часто члена думы) и «товарищей». Они назывались судьями и были подчиненными по отношению к начальнику, поэтому, будучи по форме коллегиальным, приказное присутствие на деле таковым не было: дела решались не большинством присутствующих, а по усмотрению старшего. В мелких приказах не было и коллегиальной формы: дела ведал один начальник, без товарища. Канцелярия состояла из подьячих под начальством дьяков; численность и тех и других зависела от размеров приказной деятельности.

В зависимости от приказов была вся волостная администрация. В XVII в. выработался, наконец, в Московском государстве однообразный тип местного управления — воеводское управление. В городах и их уездах назначаемые из московских приказов (почему местное управление и называлось приказным) воеводы совмещали в своем лице и военную, и гражданскую власть. Они являлись, как гражданская власть, и администраторами, и судьями. Все стороны местной жизни подлежали их ведению.

Воеводы имели свою канцелярию («Приказная изба») и, если ведали большой город и уезд, то имели «товарищей» в виде «меньших», «вторых» воевод или дьяков. Руководствуясь инструкцией приказа, воевода пользовался большой властью в своем городе и в то же время вполне зависел от приказа. Следя за деятельностью воевод в XVII в., можно сказать, что к концу века их власть росла по отношению к населению, и круг деятельности увеличивался. Правительственный элемент в областях, таким образом, приобретал все больше значения; установленное же в XVI в. самоуправление суживалось все более и более; но отношения приказного управления и земских властей в течение всего XVII века оставались неупорядоченными, и эта задача внесения порядка выпала на долю уже Петра.

Население принимало участие в местном управлении следующим образом. Во-первых, оно из тяглых слоев своих поставляло выборных людей в полное распоряжение администрации в качестве ее помощников для сбора казенных доходов (голова и целовальники таможенные, кабацкие и др.). Во-вторых, все классы населения известного уезда выбирали «губного старосту» и его помощников для ограждения безопасности и преследования уголовных преступлений в уезде. Выбранный и обеспечиваемый земщиной, губной староста поступал под начальство какого-либо московского приказа, исполнял его инструкции, был обязан отчетом и ответственностью приказу, а не избирателям. Все это делало его из власти земской властью правительственной, сообщало ему одинаковый характер с воеводой. Московское правительство даже заменяло иногда воевод губными старостами, возлагая на них все обязанности воеводы (1661–1679). Институт губных старост распространен был во всем государстве, существуя рядом с воеводским управлением, и дожил до времени Петра. В-третьих, податные общины Московского государства для сбора податей и для заведования своими хозяйственными делами выбирали земских «старост». Это самоуправление существовало во всех общинах на пространстве всего XVII века. Сначала оно соединяло вместе и городских и сельских податных людей, но к концу XVII в. заметно отделение городских (посадских) общин от сельских (крестьянских). Это финансовое самоуправление находилось под контролем и воевод, и приказов. В-четвертых, наконец, со времени Ивана IV и до конца XVII в. в некоторых местностях (северных, по преимуществу) отсутствовало приказное управление и заменялось полным самоуправлением. Во главе управления в этих местностях стояли «излюбленные головы», иначе «земские судьи» с помощниками (сотскими, пятидесятскими и т. д.); их ведению подлежали суд, администрация и финансы в округе. Таких самоуправляющихся округов в XVII в. было очень немного, а в конце века они стали и совсем редкими архаизмами. Приказное управление вытеснило эту форму самоуправления из уездов и кое-где терпело в мелких общинах на так называемых черных землях.