Политическая система Российской империи в 1881–1905 гг.: проблема законотворчества - [79]

. Однако участие экспертов в законотворческом процессе было сравнительно скромным. В противном случае «высшие сферы» чувствовали известную опасность. На 20 января 1882 г. министр народного просвещения барон А.П. Николаи назначил заседание комиссии по обсуждению проекта реформы реальных училищ. На него было приглашено 50 человек: среди них представители земств и городов (в том числе В.И. Герье и А.А. Краевский). По словам Е.М. Феоктистова, «вопросы поставленные – ужасные: не следует ли окончившим курс реальных училищ открыть доступ в университет, не следует ли отменить различие между образованием классическим и реальным, не следует ли уравнять низшие четыре класса гимназий и реальных училищ, исключить греческий язык и т. п.». Николаи не скрывал, что являлся противником классической системы образования. Бюрократический Петербург взволновался. «Особенно были встревожены министры, и не подозревавшие, какой сюрприз устроит им коллега, вызвав выборных от земств и городов». В конце концов 18 января императору был представлен доклад великого князя Михаила Николаевича с возражениями против инициативы Николаи[881]. С соответствующим письмом обратился к царю и К.П. Победоносцев[882]. В итоге министру народного просвещения было приказано срочно распустить комиссию. «Барону Николаи нанесен такой удар! Ведь делегаты уже явились, и вдруг, приказано разогнать их!!!» – злорадствовал Феоктистов[883]. Так что «парламент по реальным училищам» не состоялся[884], а затем последовала и отставка Николаи[885].

«Сведущие лица» должны были знать свое место. В.И. Гурко вспоминал случай в 1900 г., когда представители городского самоуправления наиболее значимых приморских городов были экспертами при рассмотрении положения о портовых сборах. Причем им дали высказаться в самом начале заседания. После этого они были выведены из зала. Обсуждение вопроса продолжалось без них[886].

Изредка приглашение экспертов способствовало пополнению штата государственных служащих. Пожалуй, самый яркий пример того – карьера А.Д. Пазухина, который будучи алатырским уездным предводителем дворянства был приглашен в качестве эксперта в Кахановскую комиссию[887]. Там он обратил на себя внимание и некоторое время спустя стал ближайшим помощником Д.А. Толстого[888].

За общественными деятелями, в особенности заявившими о себе в столице, внимательно наблюдали, порой даже «охотились». Иногда в столице проводились довольно многочисленные собрания экспертов, вызывавшие живой интерес у различных ведомств. Так, в мае 1897 г. Министерство финансов организовало совещание с предводителями дворянства. Министр внутренних дел И.Н. Дурново пытался «перехватить» дворянских депутатов, предлагая им поддержать законопроект, который шел вразрез с интересами казны[889].

В ряде случаев представители различных групп интересов пользовались своими контактами с влиятельными министрами, фактически выступая в качестве лоббистов. Например, в 1892 г. в Государственный совет был внесен законопроект об ответственности предпринимателей за увечье и смерть рабочих от несчастных случаев при производстве фабрично-заводских работ. Инициатива исходила от Министерства финансов. Категорически против выступил К.П. Победоносцев. Он оппонировал (и в итоге успешно) законопроекту по просьбе промышленников западных губерний Российской империи[890].

Министерство финансов сотрудничало со съездами промышленников. Министерство государственных имуществ даже участвовало в организации подобных совещаний, хотя их значение при разработке законодательных актов не было существенным[891]. Тем не менее в 1896 г. на Всероссийском торгово-промышленном съезде в Нижнем Новгороде член Совета министра финансов Д.Ф. Кобеко отметил: «Министерство финансов признало нужным ознакомиться со взглядами представителей торгово-промышленного класса по вопросам, наиболее их интересующим. Так поступало оно и прежде. Свыше чем 40-летняя деятельность моя по Министерству финансов дает мне право и основание засвидетельствовать, что Министерство всегда чутко прислушивалось к голосу промышленников и купечества»[892].

Несмотря на постоянное участие общественных деятелей или представителей местной администрации в разработке законодательных решений, правительство не спешило вывести институт общественной экспертизы на качественно новый уровень: например, сделать ее обязательной, привлечь более широкий круг специалистов, учредить для этого постоянно действующие совещания или комиссии[893]. Ведь многим виделся в этом первый шаг к политической реформе[894].

Впрочем, ее необходимость мало кем ставилась под сомнение. Как это ни парадоксально, бюрократия привыкла не доверять бюрократии и рассчитывала на общественных деятелей, на их опыт, знание положения дел на местах. Об их участии в законотворчестве заговорили громче в преддверии Первой революции, когда кризисные явления все чаще давали о себе знать.

14 января 1902 г. на Министерство внутренних дел была возложена обязанность пересмотреть законодательство, регламентировавшее жизнь крестьянства. С.Ю. Витте не собирался выпускать это дело из своих рук. И 23 января 1902 г. уже под председательством самого Витте было образовано сельскохозяйственное совещание, получившее характер надведомственного учреждения. Министр финансов рассчитывал энергично и быстро решить вопросы, волновавшие сельскую Россию. Конечно, он бы опередил МВД во главе с его руководителем Сипягиным. Однако случилось непредвиденное: Сипягин был убит. Новый министр – Плеве – был настроен решительнее и делиться сферой своих прерогатив с министром финансов не собирался