Политическая система Российской империи в 1881–1905 гг.: проблема законотворчества - [78]
Борьба, разворачивавшаяся в Государственном совете, может быть названа политической лишь с высокой долей условности. Обычно считается, что политика – это искусство возможного. В данном же случае перед высшими сановниками империи стояла задача, решение которой кажется практически невозможным. Они должны были добиться определенных политических целей, не имея шансов высказать свои политические убеждения. И большинство, и меньшинство Государственного совета говорили на одном и том же языке, повторяли одни и те же формулы, но при этом расходились друг с другом кардинально. Усеченный вариант публичной политики не позволял надеяться на предметное обсуждение сущностных вопросов государственного курса. Это было неизбежное стояние на месте, то, что Победоносцев назвал: «Ни пру [так в оригинале. – К. С.] ни ну»[870].
Не вызывало сомнений и то, что российская бюрократия не была политически монолитной. Этого было трудно ожидать, хотя бы учитывая тот факт, что высшие должности в империи занимались чиновниками, чьи политические взгляды никому не были (да и не могли быть) известными. Бюрократ должен был эффективно выполнять возложенную на него функцию вне зависимости от общего правительственного курса. Такая политическая «аморфность» чиновничества – не исключительно российское явление. Государственный секретарь А.А. Половцов в беседе с Александром III вспоминал, что одни и те же чиновники служили Людовику XVI, Робеспьеру, Наполеону. «Это лишь орудие в руках правительства, а не сила, вне его стоящая»[871]. Проблема была лишь в том, что правительства в России в полном смысле этого слова не было.
Законодательная экспертиза
Усложнявшаяся государственная жизнь требовала специальных знаний, которыми обладали немногие. Эффективный законотворческий механизм должен был предусматривать пути мобилизации этих редких специалистов, способных оценить внесенные проекты. Чиновничество, чувствуя свою недостаточную осведомленность о повседневной жизни России, пасовало перед многими проблемами[872]. Оно нуждалось в подпорке экспертного мнения. Это касалось и Министерства внутренних дел, чье руководство само себе признавалось, что имело весьма туманные представления о местных условиях жизни. Как писал сенатор А.Н. Казначеев министру внутренних дел Н.П. Игнатьеву 3 июля 1881 г., «эта бездна [между правящими верхами и подлинными нуждами населения] становится с каждым днем все глубже и непроходимее от централизации, доводимой до крайности. Она довела Министерство до бюрократического обобщения, до миражей, отражающих официальные фикции, а не действительность, она развила господствующее в наших министерства неверие в жизнь, ее отрицание и угнетение»[873].
Обычно при обсуждении законопроектов в департаментах Государственного совета в качестве экспертов приглашались чиновники, участвовавшие в разработке министерских инициатив. Общественные деятели присутствовали на этих заседаниях реже. Тем не менее в ряде случаев приглашали и их. 10, 15 апреля 1882 г. эксперты были приглашены на заседания Соединенных департаментов Государственного совета, обсуждавших питейный вопрос. Их присутствие не было формальным. Они сделали замечания на каждый параграф законопроекта[874]. В марте 1883 г. эксперты были приглашены на заседание Государственного совета при обсуждении закавказского транзита[875]. В 1886 г. при рассмотрении вопроса о чиншевом праве в Петербург были вызваны губернаторы и предводители дворянства. Они выступали в качестве экспертов. Сначала Д.А. Толстой сопротивлялся такому приглашению и по итогам обсуждения с долей ехидства спрашивал А.А. Половцова: «Довольны ли Вы театральным представлением, которое устроили?» По мнению же государственного секретаря, результат был в высшей степени позитивным. Чрезвычайно сложный вопрос был успешно разрешен, не вызвав возмущения на местах. Когда в 1887 г. встал вопрос об обсуждении проекта МВД о земских начальниках, ситуация повторилась. Было принято решение о приглашении нескольких губернаторов и предводителей дворянства в качестве экспертов. Для А.А. Половцова было очевидно, что подобный вопрос нельзя решать чисто канцелярским порядком[876]. В феврале 1888 г. в Петербург были вызваны прибалтийские губернаторы и предводители дворянства. Тогда в Государственном совете обсуждался вопрос о реформе полиции в их крае. Они дружно выступили против проекта МВД[877].
Экспертов приглашали в Петербург регулярно. Порой это рассматривалось как предвестник будущих значительных государственных преобразований. Так, например, случилось в 1881 г., когда по инициативе Н.П. Игнатьева 13 земских экспертов были приглашены к участию в Особом совещании министров. Коллегия должна была обсудить в том числе положение о Крестьянском банке[878]. В скором времени с подачи все того же Игнатьева была учреждена Кахановская комиссия, которой предстояло обсудить проекты реформы местного управления и самоуправления[879]. Работа «сведущих лиц» должна была предварять созыв Земского собора. По словам К.Ф. Головина, работе экспертов в столице на постоянной основе предстояло стать своего рода «гомеопатической конституцией»
