Особенности национальной бюрократии. С царских времен до эпохи Путина - [27]

Справедливости ради стоит отметить, что это не предел. В Пруссии того же времени соотношение чиновников и населения было в сто (!) раз больше, чем в России.

* * *

Но тут мы снова вернемся к особенностям «естественного» размножения бюрократов. Я уже упоминал, как и почему происходит возникновение дополнительных структур. Но в эпоху, когда начальство пытается улучшить эффективность системы, очень распространен и другой способ. Хотя, вообще-то, он встречается всегда. Особенно в наше время, когда в коммерческих компаниях идет бесконечная борьба за повышение эффективности.

Об этом говорит один из законов Паркинсона. Он гласит: объем работы возрастает в той мере, в какой это необходимо, чтобы занять время, выделенное на ее выполнение. Чиновник стремится увеличить число подчиненных, и чиновники создают работу друг другу. Рассмотрим это на примере николаевской бюрократии.

Представьте, что в некотором департаменте некоего министерства работает себе губернский секретарь Павел Чичиков. В связи с новыми веяниями работы у него прибавилось. По совести говоря, не мешало бы ввести в штат еще одного человека. Но Чичиков, если он опытный чиновник, будет, сжав зубы, терпеть, пока дела и вовсе не зайдут в тупик. Тогда он, выбрав подходящее время, обратится к своему столоначальнику с покорнейшей просьбой: назначить ему двух помощников. Почему именно так? Да потому, что обратись он с просьбой принять на службу еще одного чиновника, могли бы взять равного ему. А это конкурент в продвижении по службе. Но даже если назначат одного, младшего, заместитель ведь всегда стремится сесть на место начальника. Может, гад, подсидеть… А двое — они ведь конкурируют прежде всего друг с другом. Если Чичиков пойдет на повышение, на его место ведь сядет кто-то из них.

Начальство рассмотрело прошение и сочло его разумным. У Чичикова стало два помощника — кабинетские регистраторы Башмачкин и Мармеладов. Казалось бы, дело должно пойти веселей — вся троица теперь будет даже слегка недорабатывать. А вот и нет! Все осталось по-прежнему. Ведь Чичиков должен теперь читать все бумаги, которые посылают ему Башмачкин и Мармеладов. И не просто читать. Настоящий начальник, ругаясь на подчиненных — лентяев и неумех, будет переписывать каждый документ по-своему. То есть делать примерно то же, что и раньше. Что же касается подчиненных, то они, как положено, будут общаться между собой в письменной форме. Это неважно, что сидят они за соседними столами. Но разговор к делу не подошьешь. Это тоже непременный закон — чиновник всегда стремится на всякий случай составить бумажку. Но бумажку надо не просто записать, но и зарегистрировать в качестве внутренней переписки… В общем, через некоторое время Башмачкин и Мармеладов приходят к Чичикову:

— Ваше благородие, Павел Иванович, работой завалены по самое горло! Работаем от рассвета до ночи, а все равно не управиться!

Как вы, наверное, уже догадались, каждый из чиновников просит себе по два помощника. Чичиков снова бежит к столоначальнику — Башмачкин и Мармеладов получают под свое начало по два коллежских регистратора.

Потом требуется пополнить штат канцеляристов… В итоге возникает новое низовое подразделение. Штаты пополняются — берут письмоводителя и всех остальных, кого положено. Чтобы все выглядело солидно, Чичиков получает чин коллежского секретаря, все остальные продвигаются если не в чинах, то в должностях. А работа… Она как выполнялась плохо, так и выполняется.

Это, конечно, грубая схема. На самом деле все обстоит сложней. Но по сути она верна.

Но в случае с николаевской Россией это еще половина беды. Дело в том, что император попытался наладить жесткое руководство провинцией. Царь сказал: надо, бюрократы ответили: есть! Из Петербурга в губернии пошел шквал бумаг. Поскольку в центре штаты увеличивали быстрее, чем на местах, то внизу обрабатывать столичную корреспонденцию просто не успевали. В подобных случаях обычно в ответ пишут что придется.

В итоге заварилась такая бумажная каша, что не только министры, но и начальники департаментов не очень представляли, что происходит во вверенных им учреждениях. И просто махали рукой.

И в самом деле. В начале царствования император пришел в ужас, узнав, что только по ведомству юстиции во всех служебных местах произведено 2 800 дел. Он попытался исправить положение описанными выше методами «пристроек» и увеличения штатов. Исправил. В 1842 г. министр юстиции представил Николаю отчет, в котором значилось, что во всех служебных местах империи не очищено (то есть не закрыто) еще 3 300 дел, которые изложены по меньшей мере на 33 млн писаных листов.

«Все дела велись канцелярским порядком, через бумагу; размноженные центральные учреждения ежегодно выбрасывали в канцелярии, палаты десятки, сотни тысяч бумаг, по которым эти палаты и канцелярии должны были чинить исполнение. Этот непрерывный бумажный поток, лившийся из центра в губернии, наводнял местные учреждения, отнимал у них всякую возможность обсуждать дела; все торопились очищать их: не исполнить дело, а “очистить” бумагу — вот что стало задачей местной администрации; все цели общественного порядка, который охранялся администрацией, все свелись к опрятному содержанию писаного листа бумаги; общество и его интересы отодвинулись перед чиновником далеко на задний план. Все управление представляло громадный и не совсем правильный механизм, который без устали работал, но который был гораздо шире, тяжелее наверху, чем внизу, так что нижние части и колеса подвергались опасности треснуть от слишком усиленной деятельности в верхних. Чем больше развивался такой механизм, тем менее оставалось у руководителей его возможности следить за действием его частей. Никакой механизм не мог усмотреть за работой всех колес, за их ломкой и своевременной починкой. Таким образом, руководство делами уходило с центра вниз; каждый министр мог только, посмотрев на всю эту громадную машину государственного порядка, махнуть рукой и предоставить все воле случая; настоящими двигателями этого порядка стали низшие чиновники, которые очищали бумаги» (В.О. Ключевский).