Особенности национальной бюрократии. С царских времен до эпохи Путина - [25]

На уровне департаментов действовала примерно та же схема.

Было регламентирована и кадровая политика. Министры и заместители назначались лично императором. Директоров департаментов император утверждал с подачи министра. Начальники отделений назначались по представлению руководителей департаментов, но министр «представляет их на… утверждение» царя. Остальных чинов назначал министр по представлению руководителя подразделения; последний мог решать кадровые вопросы лишь в отношении «нижних канцелярских чинов».

В таком же порядке осуществлялись и увольнение, представление к наградам, а также отдача под суд. Посмотрев эту схему, становится понятно, что такое на практике «своя рука наверху». К примеру, начальник отдела не мог уволить смертельно надевшего ему чиновника, если директор департамента по какой-то причине ему покровительствовал. И наоборот. Вспомните Чичикова, который добился повышения, ухаживая за перезрелой дочкой своего начальника.

Министерству подчинялись дочерние учреждения в губерниях, которые «исполняют предписания его с точностию и беспрекословно». И вот что интересно: «…если подчиненное начальство получит предписание от министра по … делу, которое не принадлежит к его министерству, то, не чиня по оному исполнения, оно обязано испросить разрешения от того министра, к коему относится предмет предписания». То же самое распространялось и на нижестоящие подразделения. Вот вам то, что называется «ведомственными барьерами». «Смежные» дела при такой системе могут решаться до морковкина заговеньяй.

* * *

Для особо любопытных привожу весь цикл прохождения бумаг в бюрократических структурах Российской империи, взятый со специального портала «Документ. ru». Вы напрягитесь и вникните!

«Дела, направленные в министерство, могли попасть в канцелярию министра или непосредственно в департаменты. В канцелярию министра поступали указы и повеления верховной власти, переписка министра с другими министрами и главноуправляющими, губернаторами и вообще лицами равного звания. Представления от подчиненных органов направлялись министру в случае крайней важности или срочности. На его имя поступали отзывы на его предписания и жалобы на решения департаментов, а также секретные дела.

Непосредственно в департаменты поступала переписка с другими учреждениями и лицами, равного положения и подчиненными, представления от подчиненных учреждений, предписания министра и дела из его канцелярии с резолюцией министра.

Все поступающие в министерство дела делились на три категории: текущие дела (дела, поступавшие на общих основаниях в соответствии с установленным порядком) — донесения, ведомости, представления, переписка и др.; чрезвычайные дела — для их решения требовалось принятие новых постановлений, или дела по обнаруженным злоупотреблениям; дела, “не терпящие времени”, или срочные. Дела чрезвычайные и срочные рассматривались в первую очередь.

О поступивших делах министру докладывал директор его канцелярии, директору департамента — правитель дел канцелярии департамента. Эта стадия являлась, по сути, предварительным рассмотрением дела и не влекла за собой никаких решений, но определяла дальнейший ход бумаги в министерстве. Общий порядок движения дел в министерствах строго регламентировался, и редкое дело могло избежать участи пройти весь путь его подготовки и рассмотрения — от отдельного стола в составе того или иного отделения, через директора департамента, а нередко и общего присутствия департамента или объединенного присутствия нескольких департаментов (в случае крайней сложности дела) до министра, а иногда и совета министра, смотря по сложности дела. Это касалось и дел, поступавших на имя министра и решавшихся его властью. Кроме того, первоначально в министерском делопроизводстве преобладал “коллежский” порядок составления документов, при котором рассмотрение каждого вопроса требовало повторения “слово в слово” всех предыдущих документов. Дела при этом достигали огромных размеров. С течением времени (примерно к середине XIX в.) сложился новый порядок изложения дела в форме краткой записки — изложения только самого существа вопроса. Все это превращало документооборот учреждений в сложный иерархически организованный процесс, длительный по времени, учитывая, что основными инструментами канцелярии были перо и бумага, а единственной системой регистрации — журнальная. Автор известного “Руководства к наглядному изучению административного течения бумаг в России” (1856 г.) М.Н. Катков называет 54 делопроизводственных операции при рассмотрении дела в Губернском правлении, 34 — в департаменте министерства, 36 — в Комитете министров.

Документы, создававшиеся в процессе “производства дела”, можно разделить на две группы: документы, составлявшие внутреннее делопроизводство учреждения (записки, справки, выписки, журналы заседаний, регистрационные журналы, настольные реестры и др.), и документы, поступавшие в учреждение из других учреждений и отправлявшиеся в другие учреждения, в том числе — “исполнительные бумаги”».

Как вам? Заметим, что это не российская экзотика. Все данные штуки Сперанский списал с английских аналогов. А в ту пору Великобритания по размерам была куда больше России — тем более что ее колонии были разбросаны по всему свету.