Мегапроекты и риски. Анатомия амбиций - [42]

Недостаток привлечения общественности также может провоцировать ситуации, при которых группы, обеспокоенные судьбой проекта и оставленные без информации и влияния, могут действовать разрушительно, например, пытаясь провалить проект, действуя враждебно внутри или за пределами парламента. Здесь мы обнаруживаем знакомую характерную черту традиционного подхода к разработке крупных инфраструктурных проектов: политика и общественное обсуждение находятся на разных полюсах. В Швеции можно было быть либо за, либо против сообщения через пролив Эресунд. В Дании была такая же ситуация и для сообщения Эресунд, и для сообщения Большой Бельт. На первый взгляд, не зная подоплеки, это может показаться своеобразным способом рассмотрения этих проектов, так как туннели и мосты сами по себе неинтересны. Что должно представлять интерес, так это результат от их реализации, последствия, а не сами объекты. Но, учитывая факт, что решения относительно этих крупных инвестиций, по существу, принимаются без участия рядовых граждан, большинства тех, кто будет нести бремя риска инвестиций, неудивительно, что многие чувствуют себя обделенными вниманием и разочарованными, и это отражается в опросах общественного мнения.

Если бы заинтересованные группы были включены в процесс разработки крупномасштабного проекта на начальной стадии, в результате была бы возможность принять во внимание условия, которые люди считают важными. Поэтому, по нашему мнению, при разработке и экспертизе мегапроектов заинтересованным группам нужно дать возможность играть активную роль в процессе планирования, в том числе конструктивную роль в определении главных целей и требований, которые необходимо принять во внимание при технической, экологической и экономической разработке возможных проектов.

Общественный интерес и технические решения

Вторая проблема, связанная с традиционным подходом, касается его избыточного внимания к техническим решениям. В крупномасштабных проектах политические партии, правительственные администрации или различные группы лоббирования часто склонны продвигать или пытаться блокировать определенные технические решения. Например, ведутся жаркие дебаты о том, что необходимо построить туннель, а не мост, или наоборот, либо что необходимо только железнодорожное, а не автомобильное сообщение, или наоборот, и так далее. Позиции «за» и «против» часто основываются только на некоторых аспектах проблемы и редко принимают во внимание все особенности. Это вполне естественно, потому что различные группы стремятся извлечь выгоду из различных решений, а также потому что более полная картина предложенного проекта обычно не может быть сформирована на начальной стадии процесса. Но именно на этой начальной стадии заинтересованные и вовлеченные группы принимают решения, которые не меняются позже, даже после получения лучшей и более существенной информации.

Следовательно, важно разработать процесс планирования, который менее ориентирован на технические решения и информацию о них и уже на ранних стадиях более сосредоточен на требованиях, касающихся экономической эффективности, экологической устойчивости и характеристик безопасности, необходимых для проекта. Цель состоит в достижении максимально возможной степени согласия по этим специфическим проблемам. Например, проект должен осуществляться только в случае самофинансирования и минимального риска для налогоплательщиков, если он благоприятствует осуществлению правительственной политики относительно транспорта и окружающей среды и способствует достижению цели национальной политики в отношении безопасности дорожного движения. И только после установления этих основных параметров процесса планирования имеет смысл начинать определять технические решения для этих требований.

Необходимо подчеркнуть, что способ принятия решений по сооружению сообщений Большой Бельт и Эресунд совершенно отличался от практики принятия решений при вложении крупных инвестиционных фондов в новые проекты в контексте международного финансирования развития. Стандартный подход, используемый, скажем, крупными международными банками развития, а также в частном секторе для подобных проектов, таков: прежде чем переходить к предварительному или заключительному плану проекта, в первую очередь, определяются такие моменты, как необходимые минимальные нормы прибыли, приемлемый уровень риска, а также базовые экологические требования и нормы техники безопасности, то есть показатели, которые должны быть достигнуты с точки зрения широкой перспективы. По нашему мнению, такой (стандартный) подход должен применяться и при рассмотрении вопроса, стоит ли продолжать разработку мегапроекта в государственном секторе.

Противоречивые роли правительства

Третья проблема, связанная с традиционным подходом, заключается в том, что роли различных сторон в процессе разработки проекта четко не определены. Традиционный подход обозначает для правительства роль контролирующего органа на каждом этапе процесса, включая выбор технологии и способа выполнения, эксплуатации и финансирования. Если правительство решает, что способ осуществления проекта и эксплуатации должен координироваться государственным предприятием и что сооружение должно финансироваться из государственных денежных средств или фондов, обеспеченных государственной гарантией, происходит следующее: правительство берет на себя роль производителя коммерческих услуг и финансиста предприятия, прямо или косвенно передавая средства рядовых граждан на финансирование проекта или в качестве его имущественного залога.