Лекции по общему государственному праву - [109]

Таким образом, государство является одновременно и субъектом права, и фактором правообразования. Поэтому для того, чтобы государство было действительно подчинено праву, это подчинение должно быть обеспечено известными гарантиями. Совокупность таких гарантий и образует то, что называется конституцией. Государство, подчинение которого праву гарантировано, есть конституционное государство.

Прежде всего необходимо гарантировать, чтобы право, создаваемое государством (закон), находилось в соответствии с первоисточником всякого права — народным правосознанием. Этой цели служит участие народа (совокупности активных граждан) или народного представительства в законодательстве.

Степени этого участия могут быть различны. Идея создания права самим народом всего полнее и последовательнее осуществляется там, где все полноправные граждане непосредственно участвуют в законодательстве в форме плебисцитов (референдума) и так назыв. народной инициативы. Но эти институты существуют пока лишь в немногих странах. В большинстве государств народ законодательствует через посредство избранных им представителей, причем законодательная власть или всецело принадлежит народному представительству, или делится между ним и другими органами (монархом, аристократической верхней палатой). Во всяком случае, необходимость для издания законов согласия выборных представителей населения есть тот минимум участия народа в законодательстве, без которого государство не может быть признано конституционным.

Но участие народа или его представителей в осуществлении законодательной власти еще недостаточно гарантирует подчинение государства праву. Необходимо, чтобы государство не только создавало юридические нормы в соответствии с народным правосознанием, но и действовало в конкретных случаях согласно этим нормам, было действительно ими связано. Трудность этой проблемы лежит в том, что в области публичного права одно и то же юридическое лицо — государство и создает право, и осуществляет его в качестве субъекта прав и обязанностей, и является судьей в случае спора о праве или правонарушения. Практическое разрешение этой проблемы дает разделение властей, благодаря которому государство в качестве законодателя, правителя и судьи выступает в лице различных, независимых друг от друга органов.

Разделение властей есть второй существенный признак, отличающий конституционное государство от абсолютного. Французское учредительное собрание 1789 г., провозглашая в ст. 16 Декларации прав, что "общество, в котором не установлено разделения властей, не имеет конституции", высказало вполне верную мысль. Заметим, что абсолютизм возможен не только при монархической, но и при республиканской форме правления. В республике, где все власти соединены в руках одного собрания, как это было, например, во Франции в эпоху национального Конвента, права граждан так же мало обеспечены против произвола власти, как и в неограниченной монархии.

Таким образом, конституционное государство характеризуется прежде всего тем, что в нем подчинение государства праву обеспечено: 1) участием народа или народных представителей в законодательстве; 2) разделением властей. Эти две основные гарантии правомерности государственной власти составляют конституционный принцип. Но конституционный принцип достигает своей цели и сам, в свою очередь, является устойчивым лишь в том случае, когда он обставлен рядом дополнительных гарантий, образующих в своей совокупности конституционный строй. Важнейшие из этих гарантий (которые, впрочем, не вполне одинаковы во всех конституционных государствах и могут быть комбинированы различным образом) суть следующие.

Подчинение государства праву может быть прежде всего нарушено законодательной властью. Законы, издаваемые на основании решения большинства народных представителей или даже всех активных граждан, в конце концов, далеко не всегда являются действительным выражением народного правосознания; они могут нарушать права меньшинства и отдельных граждан. Кроме того, как справедливо указывал Монтескье, мысль которого была позднее подтверждена историей, законодательный орган может уничтожить самостоятельность других органов и, таким образом, захватить в свои руки все власти. Предохранительной мерой против ошибок и злоупотреблений законодательной власти является, прежде всего, осуществление ее не одним, а несколькими органами вместе. Сюда относится участие в законодательстве главы исполнительной власти (в большинстве монархий — в форме санкции законов или, что то же, абсолютного veto; в некоторых монархиях и в большинстве республик — в ослабленной форме суспензивного или отсрочивающего veto), образование двух законодательных палат; в некоторых республиках также совместное осуществление законодательной власти и народным представительством, и самим народом. Далее, той же цели служит выделение из компетенции законодательной власти основных прав граждан и главных оснований организации государства и формулировка их в особом акте, носящем название конституции, или основных законов. Изменение этого акта или пересмотр конституции (учредительная власть) осуществляется или теми же законодательными органами, но в более сложных формах и с соблюдением особых условий (большей частью требуется усиленное большинство), или специальными органами (учредительным собранием). В Швейцарской республике и некоторых ее кантонах, а также в некоторых штатах Североамериканского Союза обыкновенные законы могут быть издаваемы народным представительством, но для изменения конституции необходимо всенародное голосование. Есть, однако, государства, где различия между конституцией и обыкновенными законами не делается. Таковы Англия и Венгрия. Конституция в этих странах сложилась путем обычая и, благодаря этому, настолько прочно внедрилась в народное правосознание, что особые меры охраны ее против возможных посягательств со стороны народного представительства признаются излишними. В Соединенных Штатах Северной Америки отделение конституции от обыкновенных законов сопровождается еще одной дополнительной гарантией против произвола законодательной власти, а именно — правом верховного суда объявлять неконституционными и не имеющими силы обыкновенные законы, противоречащие конституции. Гарантиями против правонарушений и захватов со стороны исполнительной власти служат: 1) право народного представительства ежегодно определять бюджет и численность армии, ставящее в зависимость от законодательной власти те материальные и личные силы государства, которыми распоряжается исполнительная власть; 2) ответственность министров перед народным представительством, выражающаяся в праве последнего делать им запросы, выражать свое мнение по поводу их действий и предавать их суду за преступления по должности, причем министры, скрепляя своей подписью все акты главы государства, отвечают в силу этого и за его действия (в большинстве республик, впрочем, министры не ответственны за действия главы государства, но он сам может быть привлечен к ответственности парламентом за преступления по должности); 3) право судебной власти в конкретных случаях, подлежащих ее рассмотрению, проверять законность правительственных распоряжений и оставлять без исполнения распоряжения, не согласные с законом.