Лекции по общему государственному праву - [107]

Наиболее серьезным возражением против теории Монтескье, с точки зрения соответствия ее исторической действительности, является указание на парламентарную систему управления, объединяющую законодательную власть с исполнительной. Едва ли, однако, справедлив часто делаемый Монтескье упрек в том, что он "просмотрел" английский парламентаризм. Во-первых, в его время эта система управления находилась лишь в процессе своего образования и сложилась окончательно гораздо позднее. Во-вторых, сам Монтескье оговаривается, что его задача — лишь исследование юридических основ английской конституции, но не условий ее фактического применения. Но помимо этого весьма распространенное мнение, что назначение министров из среды парламентского большинства уничтожает отделение исполнительной власти от законодательной, нельзя признать правильным. В основе этого мнения лежит то ходячее представление о парламентаризме, которое сложилось, главным образом, под впечатлением изображения этого порядка управления в известной книге английского писателя Беджгота. Представление это сводится в главных чертах к следующему. Предполагают прежде всего, что при парламентском управлении вся правительственная власть целиком и без остатка переходит фактически к министерству, глава же государства (монарх или президент республики) теряет всякое реальное значение. Далее, утверждают, что министерство, номинально назначаемое главой государства, в действительности избирается законодательным собранием, которое может во всякий момент сменить его и поставить на его место другое. В результате правительство представляет собой не что иное, как комиссию законодательного собрания, вполне от него зависимую. Через посредство этой комиссии парламент управляет страной и, таким образом, соединяет в своих руках законодательную власть с исполнительной. Но, как выяснено целым рядом исследований, в особенности последнего времени, эта картина парламентарного правления чрезвычайно односторонняя и поэтому неверная. Чрезмерно преувеличивая некоторые черты парламентаризма, она совершенно упускает из виду другие, не менее важные.

Неверно прежде всего, что при правлении кабинета глава государства теряет реальное значение, перестает совершенно быть необходимым колесом конституционного механизма. Правда, при правильном действии парламентарной системы фактическое отношение между главой государства и министрами существенно отличается от юридического: de jure он управляет, а они советуют; de facto происходит как раз обратное. Тем не менее и при этих условиях глава государства остается необходимым участником всех важнейших государственных актов, и за ним остается возможность значительного влияния на ход государственных дел. Так, например, деятельное участие и вполне реальное влияние короля Эдуарда VII в области внешней политики Англии не подлежит сомнению. В недавно начавшемся царствовании его сына Георга V уже был момент, когда решающее слово в конституционном вопросе первостепенной важности принадлежало королю. А именно, его согласие на предложенную либеральным министерством чрезвычайную меру — назначение в верхнюю палату нескольких сот новых лордов — сломило упорное сопротивление палаты лордов законопроекту об ограничении ее законодательных прав и дало возможность министерству провести эту конституционную реформу, даже не приводя в исполнение вышеупомянутой меры, оказавшей свое действие лишь в качестве угрозы. К этому нужно прибавить, что вполне правильное, непрерывное, так сказать, автоматическое действие парламентарной системы возможно лишь при постоянной наличности сплоченного большинства в парламенте и при существовании двух крупных партий, сменяющих друг друга у власти. Но это условие осуществляется далеко не всегда, особенно в континентальной Европе, а при отсутствии его фактическое значение главы государства чрезвычайно возрастает, и в известные моменты он, оставаясь вполне в пределах конституции и правил парламентарного управления, играет решающую роль. Далее, совершенно неправильно, даже при правильном функционировании парламентаризма, приравнивать назначение министерства к избранию его нижней палатой. Образование министерства, с юридической точки зрения, совершается путем назначения его главой государства, с фактической же стороны, — представляет собой весьма сложный процесс, в котором весь состав парламента совершенно не принимает участия, но участвуют лишь глава государства, вожди наиболее сильных парламентских партий, иногда также президент нижней палаты. Дело решается переговорами между этими лицами, причем степень влияния каждого из них зависит от его личного авторитета и от обстоятельств данного момента политической жизни. В 1899 г. во Франции, в тревожную эпоху дела Дрейфуса, после падения министерства Дюпюи, президент республики Лубе поручил составление кабинета умеренному республиканцу Вальдеку-Руссо. Он образовал коалиционное министерство, в состав которого вошли, с одной стороны, социалист Мильеран, с другой стороны, жестокий усмиритель коммунистов в 1871 г. маркиз Галиффе. Можно с полной достоверностью утверждать, что если бы избрание министерства было предоставлено палате депутатов, кабинет подобного состава ни при каких обстоятельствах не был бы избран. Однако своей деятельностью он завоевал доверие парламента, вывел Францию из тяжкого кризиса и оказался более долговечным, чем другие министерства третьей республики. Образование министерства таким путем возможно лишь при том условии, если исполнительная власть имеет точку опоры вне законодательного собрания в лице независимого юридически от парламента главы государства. Существование такой точки опоры оказывает большое влияние и на взаимные отношения министерства и парламента. Отношения эти в большинстве случаев весьма далеки от того ходячего шаблона, согласно которому министры являются чем-то в роде приказчиков парламентского большинства. Как справедливо указывают многие новейшие исследователи, они скорее играют роль его руководителей. Правда, выражение недоверия со стороны нижней палаты, по общему правилу, влечет за собой отставку министерства. Но это — не единственный исход конфликта между исполнительной и законодательной властью. В большинстве парламентских стран, если министерство, с одной стороны, находит опору в главе государства, с другой, рассчитывает на поддержку общественного мнения, возможен и иной выход, а именно, — оставление у власти министерства и роспуск парламента. Возможна даже смена министерства, пользующегося доверием парламента, и одновременный роспуск этого последнего, если глава правительственной власти находит, что вследствие изменения настроения страны народные представители не являются более его выразителями. Именно при таких условиях несколько лет тому назад произошла в Англии смена консервативного министерства Бальфура либеральным министерством Кемпбелль-Баннермана. Между этими фактами действительности и ходячим представлением о парламентском министерстве, как о комиссии большинства нижней палаты, лежит целая пропасть.