Курс русской истории (Лекции LXII-LXXXVI) - [25]

ЛЕКЦИЯ LXVI

Преобразование управления. Порядок изучения. Боярская дума и приказы. Реформа 1699 г. Воеводские товарищи. Московская ратуша и Курбатов. Подготовка губернской реформы. Губернское деление 1708 г. Управление губернией. Неудача губернской реформы. Учреждение Сената. Происхождение и значение Сената. Фискалы. Коллегии.

Порядок изучения

Преобразование управления — едва ли не самая показная, фасадная сторона преобразовательной деятельности Петра; по ней особенно охотно ценили и всю эту деятельность. Но при этом принимали во внимание не столько медленный и тяжелый процесс перестройки правительственных учреждений, сколько их строй в окончательной отделке, данной им уже к концу царствования. Административная реформа имела подготовительную цель — создать общие условия успешного исполнения остальных реформ; но управление получило пригодную к тому постановку, когда основные реформы, военная и частью финансовая, были уже в полном ходу. Надобно видеть, как отразился этот разлад средств и целей на ходе всей преобразовательной деятельности. Привычные особенности всей реформы Петра, ее частичность, незаметность цельного плана, зависимость от изменчивых требований текущей минуты более всего затрудняют изучение произведенных при Петре перемен в управлении. При хронологическом их обзоре ускользает из рук нить преобразовательной работы, а обзор систематический вносит в нее планомерность, какой она долго не получала. Впрочем, в интересе точного изучения безопаснее следовать за беспорядочными переходами Петра от одной сферы управления к другой, чем за собственной мыслью, наклонной к системе. Мы вынесем смутное впечатление, но исправим его в конце обзора, оглянувшись на изученный предмет, и тогда призовем на помощь схемы государственного права, обычно разделяющего управление на центральное и местное с ветвистыми подразделениями того и другого. Самый ход дела позволяет начать обзор, как следует, с центрального управления.

Боярская дума и приказы

С падения царевны Софьи чуть не целых двадцать лет, до губернской реформы 1708 г., в самые тяжелые годы, когда заваривались наиболее крутые меры — военные, промышленные, финансовые, ни в центральном, ни в областном управлении не видим коренных перемен: действуют старые учреждения, и действуют как будто по-старому. В центре руководит делами Боярская дума в присутствии государя, чаще без него; только теперь бояре не «сидят вверху о делах», как говорили прежде, а «съезжаются в конзилию». Старые московские приказы соединяются или разделяются обыкновенно под новыми названиями, и к ним пристраиваются для новых дел новые, формируемые по образцу прежних: Преображенский для гвардии и дел тайной полиции. Адмиралтейский для флота. Военный морской для наемных моряков, привезенных из-за границы. Но сквозь ветшавшие старые формы управления пробивались тенденции если не совсем новые, то с обновленной силой. Тройная борьба придворных партий, заведенных разными царицами, правящих классов, худавшего боярства с худородными новинками, политических направлений, западников со стародумами расширяла дорогу господству лиц в ущерб учреждениям. В регентство царицы Наталии брату ее Льву, начальнику Посольского приказа, совсем пустому человеку, подчинены были все министры, кроме Т. Стрешнева, министра военного и внутренних дел, да князя Б. Голицына, который, сидя в Казанском приказе, по выражению князя Б. Куракина, правил всем Поволжьем «так абсолютно, как бы был государем», и весь этот край разорил. При временщиках бояре в Думе «были токмо спектакулями». Уезжая за границу в 1697 г., Петр приказал всем боярам и начальникам приказов съезжаться к правителю Преображенского приказа князю Ф. Ромодановскому и «советовать, когда он похочет». Этот «злой тиран, пьяный по вся дни», по выражению князя Куракина, «скудный в своих рассудках человек, но великомочный в своем правлении», по отзыву Курбатова, облеченный чрезвычайными полномочиями по политическим розыскам, стал главою кабинета, председателем Думы, хотя не имел думного чина, был только стольником. Старая законодательная формула «государь указал и бояре приговорили» могла бы теперь замениться другой: Т. Стрешнев или князь Ф. Ромодановский указал, и бояре смолчали. Другая тенденция, точнее, нужда отразилась на правительственном ведомстве самой Боярской думы. Донимаемый на каждом шагу новыми расходами, Петр хотел ежеминутно знать свои наличные средства, рассеянные по многочисленным приказам. Для этого в 1699 г. восстановлен был Счетный приказ, или Ближняя канцелярия. Это — орган государственного контроля: сюда все приказы обязаны были доставлять еженедельные и ежегодные ведомости о своих доходах и расходах, об управляемых ими людях и зданиях и т.п. Эта канцелярия по отчетам приказов составляла сводные приходо-расходные ведомости, ряд которых за 1701—1709 гг., приложенный к книге г. Милюкова, дает весьма обильный материал для изучения государственного хозяйства при Петре. Но и сама Дума усиленно сосредоточилась на государственном, особенно военном, хозяйстве, когда Петр взял в свое непосредственное ведение военные действия и внешнюю политику. По сродству дел контрольная палата стала собственной канцелярией и обычным местом заседаний Боярской думы. Так постепенно изменялись состав, круг дел и характер деятельности боярского совета. Этот совет, искони составлявшийся из родовитых людей, теперь, с разложением боярства, перестал быть боярским, превратился в тесный комитет с разрушавшимся генеалогическим составом и с иным значением. Боярская дума привыкла действовать при государе и вместе с ним, под его председательством, и, как его неразлучная правительственная спутница, имела законодательное значение. Теперь, действуя без государя, то и дело отлучавшегося, она могла сохранить только распорядительное значение, решая текущие дела из приказов, а также практически разрабатывая и приводя в исполнение наскоро данные особые поручения государя по внутреннему управлению. Петр сам настаивал, чтобы бояре в его отсутствие действовали самостоятельно, не испрашивая издали его решения по всякому делу. Но такая раздельность совета и его верховного председателя вызывала потребность установить порядок ответственности первого перед последним, в чем не было надобности при их совместном действии. В 1707 г. предписано было боярской конзилии вести протоколы заседаний, которые непременно подписывались бы всеми ее членами, «и без того никакого бы дела не определяли, ибо сим всякого дурость явлена будет», внушительно подтверждало предписание, не грешившее избытком уважения к государственным советникам, призванным делать такие важные дела.