Контрреволюция. Как строилась вертикаль власти в современной России и как это влияет на экономику - [42]

Ситуация еще больше ухудшилась в 2012 г., когда Владимир Путин вернулся в президентское кресло и подписал так называемые майские указы, которые заставили региональные бюджеты резко увеличить зарплаты работникам образования и здравоохранения. С одной стороны, губернаторы не могли отказаться от выполнения президентских приказов – в этом случае их ждала отставка. С другой стороны, в бюджетах подавляющего числа регионов не было денег на финансирование таких расходов. В результате из двух зол губернаторы выбирали меньшее и начали сокращать инвестиции, одновременно интенсивно наращивая бюджетные долги. Опасаясь, что рост задолженности регионов может, как это бывало раньше, привести к дефолту, Минфин еще сильнее ужесточил контроль за расходами региональных бюджетов, сделав его практически всеобъемлющим: к 2017 г. 97 % расходов регионов регулировались из Москвы. Назначенные Кремлем губернаторы не сопротивлялись растущей подконтрольности московским чиновникам и, приняв новые правила, немедленно нашли «противоядие». В такой ситуации, подумали они, стоит ли заниматься стимулированием бизнес-активности в регионе, поиском путей наращивания налоговых доходов, если на следующий год Москва сократит свои субсидии на сумму дополнительно полученных доходов? В результате 73 из 85 российских регионов не могут сбалансировать свои бюджеты без подачек из федерального бюджета, а те, кому это удается сделать, постоянно приезжают в Москву с протянутой рукой в надежде получить деньги для финансирования инвестиционных программ.

В конце своего президентства Дмитрий Медведев анонсировал план перераспределения бюджетных доходов и расходных прав на уровень регионов, пообещав увеличить доходы регионов на 15 % в течение следующего президентского цикла. Но это не было обещанием Владимира Путина, который хорошо понимал, что рост финансовой независимости регионов неизменно приведет к росту политической независимости региональных лидеров. И он пошел прямо противоположным путем: за время его очередного президентства (2012–2018 гг.) доходы региональных бюджетов снизились с 13,7 до 12 % ВВП, а общая сумма дотаций регионам из федерального бюджета сократилась с 3 до 2 % ВВП.

Посадив региональные бюджеты на короткий поводок, Алексей Кудрин помог Кремлю добиться главного в региональной политике: о какой-либо самостоятельности субъектов Федерации можно было забыть, даже если бы законодательство совсем не менялось. Губернаторы полностью утратили желание бороться за свои права; отсутствие финансовой самостоятельности, так же как и ответственности перед своими избирателями, заставляет их быть лояльными Кремлю[181].

* * *

Когда в августе 1999 г. Владимир Путин стал премьер-министром России и заявил о своих планах пойти на президентские выборы, его главным политическим оппонентом был «губернаторский блок». Контролируя Совет Федерации, губернаторы были серьезными политическими игроками, поскольку могли торпедировать законодательные инициативы правительства и многие важные политические назначения. На самом деле противоречия между центром и регионами – нормальное явление политической жизни в любой федерации, особенно в момент ее становления. Конфликты и поиски путей их решения заставляют обе стороны лучше понимать интересы друг друга. Опыт России в начале 1990-х гг. показал, что путем переговоров федеральное правительство смогло добиться консенсуса в отношении базовых принципов трансформации страны, а гибкая федеративная политика в государстве со сложным устройством помогла избежать гораздо более сильных политических потрясений.

Опасаясь победы «губернаторского блока» на парламентских и президентских выборах, Владимир Путин и его команда решили сделать ставку не на переговоры, а на подавление своих политических оппонентов и одновременно с этим начали разрушать базовые принципы федерации. Память о сильном сопернике, с которым он столкнулся в начале политической карьеры, не покинула Владимира Путина даже после того, как соперник полностью признал свое поражение и отказался от продолжения борьбы. Угроза, которую представляли для него независимые губернаторы в 1999 г., стала фантомной, но продолжала преследовать Владимира Путина все последующие годы, в течение которых он последовательно уничтожал любую возможность для регионов не только иметь право участия в принятии решений, но и даже право сидеть за политическим столом.

Представляя Сергея Кириенко в мае 2000 г. в качестве своего полномочного представителя в Приволжском федеральном округе, Путин говорил: «…Принципы, изложенные в Конституции, принципы федерализма, являются абсолютным приоритетом. Мы ни в коем случае не будем и не должны выстраивать наши действия таким образом, чтобы нарушить эти принципы». После этих слов могло показаться, что президент достаточно хорошо понимает ту грань, которую нельзя переходить, но последующие слова показали иное – «…наша с вами цель заключается в том, чтобы не просто выстроить вертикаль власти (вертикаль сама по себе не самоцель), нам нужно создать условия для сохранения единства государства и в то же время сделать это государство более эффективно управляемым»