Контрреволюция. Как строилась вертикаль власти в современной России и как это влияет на экономику - [38]

Всех под контроль

Законопроекты сентября 2004 г. ставили губернаторов и в определенной мере законодательные собрания регионов под прямой контроль Кремля. Отныне президент фактически получал право назначения губернаторов. Согласно закону, прямые выборы губернаторов заменялись процедурой их утверждения законодательными собраниями регионов, при этом право вносить кандидатуру для утверждения имел только президент России. При этом ни Владимир Путин, ни Дмитрий Медведев, будучи президентами, ни разу не вносили более одной кандидатуры. Но этого всегда было достаточно: закон предусматривал право президента на роспуск регионального парламента в случае троекратного неутверждения внесенной им кандидатуры[157]. Намек был сформулирован достаточно прозрачно, и ни один региональный парламент за все восемь лет существования этой практики ни разу не осмелился проголосовать против предложенного кандидата.

Устраняя решение Конституционного суда по закону 2000 г., которое обуславливало право президента на увольнение губернаторов, наличием трех судебных решений, новый закон предоставлял президенту ничем не ограниченное право отстранить губернатора от должности своим указом. Конечно, в законе было прописано, что решение об отставке президент должен официально мотивировать. Но достаточными причинами для отстранения неугодного руководителя региона являлись такие размытые основания, как утрата доверия президента и ненадлежащее исполнение служебных обязанностей[158].

Доминирование Кремля в Думе было более чем очевидным – президентский законопроект поддержали четыре пятых депутатов. Впрочем, и губернаторы уже хорошо понимали новые правила игры и даже не пытались сопротивляться Кремлю. Лишь один из них, глава Ненецкого автономного округа Владимир Бутов, открыто заявил, что «население регионов должно самостоятельно выбирать, кто ими будет руководить. Это право им предоставлено Конституцией России. Схема выборов глав регионов через законодательные собрания будет неэффективной»[159]. Вскоре против Бутова возбудили уголовное дело, и суд приговорил его к трем годам заключения условно, хотя заявленный пострадавший отказался от своих показаний и претензий[160].

Более того, губернаторы быстро нашли «сладкую пилюлю» в новом законе. Если до этого момента их пребывание в должности было ограничено двумя сроками, то новый закон убирал это ограничение – президент мог неоднократно назначить губернатора на должность. Поняв новые реалии, губернаторы не стали терять время: сразу после вступления закона в силу половина губернаторов подала президенту заявления об отставке, рассчитывая на переназначение. При этом никто из них не обращал внимания на такую мелочь, как срок истечения их полномочий. Как показала практика, большинство сделали правильный выбор: из подавших в отставку 44 губернаторов лишь 7 не были переназначены на свою должность[161].

Тогда же, в 2004 г., были введены новые правила выборов в региональные парламенты, согласно которым как минимум половина депутатов должна была избираться по партийным спискам, при этом только федеральные партии могли выставлять своих кандидатов. До этого времени партии играли крайне незначительную роль в регионах, поскольку содержание региональной сети требовало колоссальных организационных и финансовых ресурсов. Поэтому сильные региональные политики понимали, что принадлежность к партии ничего им не добавляла, и не видели смысла вешать на себя партийные ярлыки. Если в ходе губернаторских выборов между летом 1995 г. и весной 1997 г. каждый пятый кандидат заявлял о своей принадлежности к какой-либо партии, то на выборах между летом 1997 г. и концом 1999 г. это делал только каждый седьмой, а в 2000–2002 гг. – лишь каждый пятнадцатый. Одним словом, на региональных выборах между собой конкурировали политики, а не партии.

Согласно новому законодательству партии получали монопольное право на выдвижение кандидатов на выборах. Теперь даже те губернаторы, которые позиционировали себя как независимые, должны были договариваться с партиями, рискуя в противном случае получить оппозиционный парламент, что резко осложняло жизнь.

Введение практики фактического назначения губернаторов решениями президента поставило в начале 2005 г. региональных лидеров перед циничным выбором, внятно сформулированным Кремлем, – или стать членами «Единой России», или потерять должность. Подавляющее большинство не колебалось с выбором и вступило в прокремлевскую партию, заодно возглавив списки «Единой России» на выборах в региональные парламенты. Таким образом, Кремль возложил на губернаторов ответственность за результаты голосования в регионах и стал направлять им свои прогнозы результатов голосования, которые воспринимались в регионах как приказы. Невыполнение приказа каралось увольнением.

Новые правила были хорошо понятны и Кремлю, и губернаторам. Владимир Путин так сформулировал их: «…Может ли результат [ «Единой России»] на выборах… отразиться на их [губернаторов] служебном положении либо быть критерием оценки их деятельности [?]… там, где напрямую губернаторы участвовали в выборах и не добились положительного результата, все-таки это говорит об уровне поддержки или об отсутствии такой поддержки со стороны граждан, проживающих в той или другой территории. И в некоторых случаях я бы на месте руководителей регионов подумал, не подать ли президенту прошение об отставке»